已施行了近30年的中国《仲裁法》正在进行新一轮修订。2024年11月4日，《仲裁法（修订草案）》（下称《修订草案》）提请全国人大常委会会议首次审议。11月8日，《修订草案》公布，并公开征求意见，引发业界的不少讨论。作为司法体系的一部分，仲裁制度起初是一种替代性的纠纷解决机制，经过多年的发展和完善，今天它已经成为中国社会治理的重要组成部分。仲裁属于司法体系中一个小分支，具有极高的专业性，因此在日常社会生活中并不那么受到公众关注。但是，每年国内产生的仲裁案件已超过60万件，争议标的金额达到上万亿元，涉及国际的案件也有数千件，争议标的额数千亿元，再考虑到这些案件通常比较前沿，同时涉及广泛的商事主体，实际影响非常重大。因此，《仲裁法》的修订不仅仅是法律专业人的事情，更值得政府、企业等各方关注，并参与讨论。针对此前不同版本的《修订草案》，法律界内部的讨论由来已久。但这次公开征求意见的《修订草案》，从增量条款来看，凸显出将《仲裁法》从“组织法”转换成为“监管法”的思路。值得注意的是，在这一转换中，《修订草案》采用了行政化监管的思路，这和中国仲裁制度的原本设计，以及当下国家治理现代化的监管趋势大相径庭。仲裁制度如何进一步完善，在中国70多年的仲裁发展历史中，业界实际上已经有足够的知识积累，底蕴深厚，还有众多专业人士可以提出意见。
我仅作为一个经济监管的制度研究者和实践参与者，通过本文，讨论三个突出问题：第一，《修订草案》对中国仲裁的现代化道路，以及中国仲裁的优势和模式认识是否出现了偏差？第二，是否有必要加强《修订草案》制度增量的专业性？第三，行政化的监管思路是否存在局限，如何提升国家治理现代化背景下对新监管模式的理解？
2021年，中国式现代化成为中国社会经济前进的目标。二十大更明确了建设高标准的统一大市场，并将“法治化、市场化、国际化”的一流营商环境作为推进高水平对外开放的重要举措之一。更早一些时候，国务院还颁布了全球独一无二的《优化营商环境条例》）。及至2024年出台的三中全会决定，更将“建成高水平社会主义市场经济体制”作为进一步全面深化改革的总目标之一，并强调推进国家治理体系和治理能力现代化建设。那么，在这些时代要求之下，聚焦到《仲裁法》的新一轮修订上，首先要思考和明确的是，修法的目标到底是什么？三中全会决定在对“进一步全面深化改革的总目标”进行具体阐释时，首先就提出，“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制……推进高水平科技自立自强，推进高水平对外开放，建成现代化经济体系……”无疑，《仲裁法》的修法目标，必须与决定的总体目标相一致。接下来的问题是，在具体的修法过程中，如何理解仲裁的中国式现代化模式？如何通过高标准、高水平的改进，使得仲裁制度成为国家治理能力现代化的一部分？仲裁所涉及的知识领域，带有非常强的国际性、专业性和行业性特点，在此有必要探讨一下中国仲裁的前世今生，从而明确未来的道路，才能“守正创新”。中国仲裁机构的出现和制度的确立，最早来自于国际经贸往来中的需要。1956年，根据当时政务院的决定，设立了中国国际经济贸易仲裁委员会，此为现代仲裁制度的发端。之后仲裁领域陆续扩展，设立了一些行业性仲裁机构，比如海事、劳动、农村土地承包等。这种以“行业”为特点的机构设置，其与大多数国家一致。1995年，专门的《仲裁法》开始实施，标志着中国仲裁制度开启中国式现代化进程。顺应当时中国社会经济的发展状况，仲裁机构不再采用分行业划分，或者特许式（从市场的角度是垄断性的）的国际模式，相反，充分利用了分权、竞争的模式。即使放到今天，这一模式也与当下中国式现代化所需要的“更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境”的道路相吻合。具体来说，1995年所确立的仲裁模式完全是具有中国特色的探索：首先，以城市为中心。这在《仲裁法》中有非常独特的表述：“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立”。其次，以市人民政府为发起人设立，其表述为：“仲裁委员会由前款规定的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建”。现实中，除了海事仲裁委员会和国际经济贸易仲裁委员会是由中国国际贸易促进委员会设立的，其他的仲裁机构均是由各个市政府设立的。再次，明确采用了国际通行的仲裁独立性原则，同时确认了法院对仲裁机构的司法监督。前者体现在第八条，“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；后者体现为法院的三重司法审查，即仲裁协议效力、撤销仲裁裁决、不予执行仲裁裁决——这是与其他国家不同之处。中国没有选择与其他国家完全相同的仲裁模式，但取得了巨大的成功。国际性仲裁机构寥寥可数，而且通常每年只有几十起案件。而中国以城市为划分，共设立了282个仲裁机构，案件总数接近全国法院受理案件数的4%，标的金额更是接近全国GDP的4%，并且每年都在以两位数在增长。同时，中国的头部仲裁机构已经在知识、经验上有着丰富的积累，通过仲裁规则的改进，以及法院的支持，探索了诸多中国特色的制度，诸如调解和仲裁结合，更符合中国国情的审理程序设计等。事实已经证明，中国这一既与国际化接轨，又结合自己特色实践的仲裁模式，已经取得明显效果，而且还在不断演化发展。首先，虽然有一些所谓持国际立场的观点，会因以市为中心设立仲裁机构而觉得困扰，认为设立如此众多的仲裁机构，会出现鱼龙混杂和恶性竞争。但事实上，以市为设立仲裁机构的主体，在中国法律实践还不充分发达的情形下，许多地方性的知识可以更好地与裁判工作相结合——这也是中国司法的一贯原则——并不只有“高大上”才是法律，更好地本地化也是社会治理的重要方面。更为可喜的是，许多城市开始尝试仲裁机构间的联合、托管等方式，引入更高水平的仲裁机构合作，从而形成仲裁机构良性联合、合并的探索。可以说，坚持分散、竞合式发展，正是中国仲裁短期内取得显著成绩的重要机制性原因。其次，遵循仲裁的专业性规律，确认了仲裁的自愿性、独立性，而且中国加入了仲裁国际执行的《纽约公约》，相当于拿到了中国仲裁结果在境外执行的“国际通行证”。理论上来说，中国仲裁机构做出的裁决可以在172个国家得到法院的执行；实践中，在中国提起仲裁的国外当事人来源地已经超过了100多个国家和地区。不夸张地说，仲裁机构已经是中国司法领域中最具国际性的部门。再次，中国的仲裁以城市为中心，并且司法审查也和所在辖区和案件执行辖区的法院相匹配，从而形成了仲裁机构和法院的良性互动，彼此支持和协作。从最高人民法院，到不同的地区法院，以法律、司法解释、指导意见等为指引，不断协调与仲裁机构的工作，从无到有，从疏漏到逐步完善，不断进行着的“学习型”制度进步。基于上述三个方面，也就不难理解，中国仲裁事业什么能快速发展。这种模式使得知识在不同地区通过竞争而形成扩散，形成了仲裁共同体的普遍共识，并迅速实现知识积累和专业化加深。这样的模式，与中国在许多公共产品供给上采用竞争的市场化模式并无二致。随着对外开放水平的提升和法制体系的完善，中央确定北京、上海、广东等地建设国际仲裁中心，许多地方政府也已经制订相关支持性法规。作为加强法治建设的举措之一，完善仲裁制度也在三中全会决定中有所体现：“健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革”“健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构、律师事务所”。
因此，体现、坚持，并不断完善中国特有的仲裁制度，应当成为本次修法的最高准则。
目前提交审议的《修订草案》，相比现行《仲裁法》来看，从原来的80条扩展到了91条。其中，共修改了40个条款，除了施行时间的必改条款，其他的39条修改（包括删除的），粗略统计，可分为三类：第一类，有必要在仲裁法中规定的，有3条；第二类，可有可无的规定，比如一些字词的调整，另有一些程序等方面的规则，已由大多数仲裁机构的规则覆盖，再有一些是可以借鉴和参考民事诉讼法的规则，这一类共24条；第三类，涉及仲裁机构监管，共12条。通过梳理可以看出，《修订草案》对于仲裁业务本身的增量条款并没有什么亮点，而对于仲裁机构的限制则明确增加，实质扩张了相关部门的监管权。其中最值得一提的是新增的第二十三条， “国务院司法行政部门依法指导、监督全国仲裁工作，完善监督管理制度，统筹规划仲裁事业发展。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门依法指导、监督本行政区域内仲裁工作，对违反本法规定的仲裁委员会及其组成人员、工作人员责令改正，视情节轻重给予警告、通报批评、上一年度收费金额百分之一以上百分之十以下的罚款、没收违法所得、限期停止仲裁活动、吊销登记证书等处罚”。在我看来，第二十三条中的罚则条款，并不符合中国通行的立法原则、立法原理。随便翻开任何一部现行法律，凡是涉及罚则条款的，都设有专门的“法律责任”一章，而这并没有体现在《修订草案》里。并且，在“法律责任”一章之中，法律均会根据被监管者的具体行为，分别不同情形作出规定；更重要的是，中国法律不只是规定被监管者的法律责任，还规定了监管者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、泄密等的法律责任。对照可以看出，《修订草案》第二十三条没有体现出立法中关于“法律责任”的各项基本原则，只针对被监管者提出了处罚措施，这属于“孤立”条款，显示了监管者扩权的直白尝试。如果考虑到仲裁机构被吊销登记的可能性并不大，实际上这个“孤立”条款，其实只是确立了相关部门具有罚款的权力。另外，《修订草案》第八十七条将原来的“收取仲裁费用的办法，应当报物价管理部门核准”，改为了“仲裁收费管理办法，由国务院价格主管部门、财政部门会同国务院司法行政部门制定”。也就是说，原来的收费办法归中央和地方的物价部门核准，现在则横向上增加了财政部和司法部两个部门来制定，纵向上剥夺了地方政府的价格核准权。在分散竞争的模式下，许多地方政府已经改革了仲裁机构的治理机制，采用了市场化定价原则，因此价格核准权本身其实缺乏实际理由。尤其值得注意的是，《仲裁法》原本属于仲裁制度的“组织法”，即明确仲裁机构的设立、仲裁程序的特殊性、与法院裁判制度的衔接，以及国际仲裁中的冲突规则等等规则，并不属于监管性的法律制度。而《修订草案》增加的相关条款，借助业务指导权、定价权，以及孤立的罚则条款，不仅实质改变现行的监管模式，还改变了《仲裁法》的“组织法”性质。同时，《修订草案》并没有明确体现出三中全会决定的要求，比如“突出问题导向，在新的起点上推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”，以及更实质的要求“健全国际商事仲裁和调解制度，培育国际一流仲裁机构”。再有，正在建设中的国际仲裁中心，需要匹配更多务实的、与国际接轨的仲裁规则，以更好地支持中国企业走出去，外国企业走进来。这里可以简单列举几个：对仲裁当事人的平等对待、获得充分辩论的机会；对仲裁庭审理案件所需要的程序、证据、法律解释和临时措施；对现实生活中的“滥用管辖权”“证据突袭”“随意变更请求”“重复诉讼以滥用程序权利”“仲裁范围的扩张”“法院司法监督中的撤销和不予执行的双重审查”等等。很遗憾地是，目前的《修订草案》对这些规则均没有加以明确。《修订草案》先后经历了不同的版本。综上所述，就目前公开征求意见的版本而言，并没有充分体现前面提到的最高修法准则，反而有所背离。目前的《修订草案》试图解决仲裁机构的监管问题，但令人有些担心的是，监管模式的改变，会不会与中国仲裁既有的成功经验产生冲突？监管模式被改变后，主管部门如何定位，监管能力能否与监管权力匹配？
如果这些问题得不出明确的答案，那么贸然的模式调整无异于“缘木求鱼”。
改变或是加强监管的逻辑出发点，必然是现实中缺乏监管。如前所述，中国的仲裁模式特色是以城市为中心的分散化、竞争性的仲裁机构。282个仲裁机构分布在幅员辽阔的中国大地上，在实践中，的确存在个别仲裁机构管理混乱的情形。在之前版本的《修订草案》说明曾有解释，仲裁机构此前定位不清，因此《修订草案》将其定位为“公益性非营利法人”。这当然不存在争议，但给人一个错觉，似乎公益性非营利法人就意味着“没有人来负责了”。这显然是种误解，非营利法人也好，公益性机构也罢，实际均有出资人和设立人。有设立人，自然有来自设立人的监管，而且非常强大和有效。在中国已有的成功模式下，仲裁机构虽然以城市为中心设立，但设立的权力均来自省级政府——省级司法行政部门办理设立登记。已有的监管模式是，仲裁机构的设立者或者设立批准人是省级政府，地方司法行政部门依法监督，从而实现统一监管。省级政府设立仲裁机构，并通过地方性法规和设立人角色，履行实质的建设义务和监管权，根据地方情形来“放管结合”，才开创了今天中国仲裁事业的大好局面。各地的制度创新可谓百花齐放。比如，深圳通过立法将仲裁机构合并，采用法定机构方式来管理；北京则是通过《国际商事仲裁中心建设条例》将仲裁国际化来提升营商环境；成都和厦门甚至设立了中央法务区，将仲裁机构作为建设重点。还有很多地方政府或者对标国内头部仲裁机构，或采用委托头部仲裁机构管理、联合管理的方式来制度创新。在强监管和反腐态势下，有的地方政府对出现问题的仲裁机构采取重组、重整、巡视等方式进行监管。因此，《修订草案》对监管权地扩大，表面上是试图提高监管要求，实际上可能会原有已经成熟、有效的监管模式产生替代效应，并可能使得省级政府“放管结合”的模式虚置。况且，在日益完善的纪检监察、审计、检察等制度下，行政化的监管能力会更加有效吗？在面临282家不同的治理模式和业务运行的仲裁机构时，从事实际管理的相关部门在目前仅仅几个人的配置下，需要扩张多少人财物力才能实现其监管目标呢？通过以上分析，《修订草案》的监管思路理应有所调整。首先，相关部门应当转变监管思维。当众多地方政府已经厘清思路，将仲裁作为营商环境的重要抓手，并将仲裁的发展与公共服务和基础设施同样对待时，相关部门应当更多学习有关产业监管的创新思路和经验。其次，应将仲裁事业发展的好坏，作为制度创新的检验标准。具体来说，要看是不是有更多企业选择仲裁，是不是有更多海外公司选择来中国仲裁，来作为检验制度创新成功与否的标准。脱离了这一维度，任何的所谓模式调整都可能偏离目标。任何行业都可能出现问题，对于以市政府为中心的仲裁模式，相关部门应该在督促发起人或者设立人上扮演什么角色？在此可举两个例子，以供参考。中国的高速公路里程已居于世界首位，取得如此成就，需要有众多的制度创新作为基础保证。其中，全国高速公路网的联通由当时的交通部设定标准、作出规划，并且履行指导职能，但高速公路的建设和运营，实际是由省级政府负责的，这其实和现有的仲裁模式异曲同工。2010年开始，高速公路网由于缺乏协调，出现了诸如京藏高速大规模堵车等“乱象”。这时，有人主张组建国家高速公路公司，将全国的高速公路公司都统一管起来，这实际上剥夺省级政府作为建设者、运营者和监管者的权力。最终交通部并没有采纳这一建议，提出了自己解决方案，建立了路网监测与应急处置中心，负责协调各家高速公路公司的运行，如今这一做法不止用于高速公路，已经运用于整个路网。不仅如此，交通部还建立了包括建设、养护、监测、检测的全面行业标准，这是中国成为基建大国的制度保障之一。第二个例子是经营者集中审查制度，这项审查属于中央事权，可称是目前法律制度中最需要复合知识的领域。地方政府，尤其是地方的反垄断执法部门起初并不熟悉，也并没有积极性去争取这项职权。对地方政府而言，许多符合申报标准的企业更像是“下蛋金鹅”，与其审查，不如保护。后来，国家反垄断局通过内部培训、人员借调，尝试向重点省份下放经营者集中审查的部分初步调查权，逐步建立地方执法部门的知识、人员和能力储备。在此基础上，在保留中央事权的基础上，充分调动了地方的积极性和能力。经过短短十余年的努力，中国已经成为经营者集中审查的三大国际司法辖区之一。这种做法提升了针对具体问题的学习和解决能力，实现了监管水平的快速跃迁。这两个例子，都可以归于中国式现代化的制度创新，其所面对的监管问题和仲裁机构监管有类似之处。我想，不需要多做解释，仲裁机构需要如何监督，怎么管理，现实中已有真实的榜样。在我看来，提高信息沟通能力，培养地方政府的治理水平，促进更好的竞争，不局限于罚款手段，才是真正的治理能力现代化。作者为北京大学法学院教授、北京大学法律经济学研究中心主任；编辑：朱弢
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