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菲律宾南海策略“弃武从文”
越南跟进国际仲裁

2013-07-30 05:00:28 浏览次数:1447

来源:中国经济周刊 作者:胡波

近期,菲律宾在南海问题上可谓动作频频。

先是7月15日,菲律宾外交部发表声明,列举有关南海问题的所谓“8点事实”;紧接着第二天,菲律宾声称,有关南海争议的仲裁法庭已经在荷兰海牙成立,仲裁程序已经启动;7月24日,菲律宾造势已久的全球反华示威粉墨登场,抗议中国“侵占菲律宾岛礁”。

这些动作标志着继舰船对峙、军事威慑、力量展示、社会存在等硬对抗之后,南海争端的博弈开始聚焦国际司法及国际舆论的软较量。

菲律宾等国改变南海斗争策略:“文攻”代替“武斗”

南海的力量对比日渐对中国有利,菲律宾、越南等国力避与中国发生武装冲突。2012年的黄岩岛事件是南海斗争形势的转折点,它意味着中国在南海初步构建了有效的威慑能力。

长期以来,受制于中国海上力量的孱弱,中国虽然总体实力强大,但在南海局部区域,并没有形成有效的军事或准军事威慑。菲律宾、越南等部分东南亚国家纷纷在南海填补“力量真空”,占岛礁、开资源,对中国“搁置争议、共同开发”的倡议置若罔闻。然而,随着近年来中国海军及海警实力的大发展,力量对比日渐对中国有利,中国对南海的巡航和执法日益频繁,以往菲律宾、越南等国“抢了再说”,造成既成事实再逼中国退让的老方法已难以为继。

而且,中国在南海的战略优势将愈加明显,争端非相关方搅局并从中渔利的空间越来越小。虽然南海问题越来越国际化,东盟、美国、印度等非争端方也加大了介入力度,但中国在南海的各类存在愈发不可忽视,东盟大部分国家和美印等区域外大国等均不可能轻易为菲越等国火中取栗。因此,无论南海形势如何波凶浪急,越菲等国倚美制华的气焰有多么嚣张,都是声势大于实际行动。事实上,他们自身已无法靠“拳头”说话,而美国的援助和支持也往往“口惠而实不至”。

在这种背景下,菲律宾等国加大了国际司法斗争的准备和投入,试图以法律束缚中国巨人的手脚。近两年来,菲律宾和越南等国着重加强对南海地质结构的测量和对南海海域的态势感知,积极收集有利于其主张的法理依据,时刻准备与中国在国际上“对簿公堂”,菲律宾此次提出的南海仲裁请求便是开了先河。

据菲律宾的声明称,此次提起的仲裁案有三大要点:一是要求仲裁法庭澄清,中国基于“断续线”(或称“九段线”)所作的海洋权利主张违反《联合国海洋法公约》(下称《公约》)。二是要求仲裁法庭明确宣布中国的美济礁、西门礁、南薰礁和渚碧礁都只是“水下暗礁”,不能享有领海;永暑礁、华阳礁、赤瓜礁以及黄岩岛属“岩礁”,不具有200海里专属经济区权利。三是要求仲裁法庭判定,中国正在“侵害”菲律宾依据《公约》而主张的专属经济区及大陆架权益,并请求法庭采取“临时措施”,迫使中国终止这类行为。

需要引起中国注意及警惕的是,此次菲律宾显然是有备而来,其对仲裁内容及机制的选择、时机的把握等显示出了较高的决策水平。与黄岩岛对峙事件中的拙劣表现相比,菲律宾在应用国际法及机制方面的能力不容小觑。

另外,菲律宾并非是南海争端相关方中唯一想和中国打官司的,越南等国也正在酝酿,积极准备介入。未来,随着中国执法力量的进一步增强,以及对南海所属海域管理和控制的强化,菲律宾、越南等国将更加丧失通过军事手段或准军事手段在南海与中国“一较雌雄”的实力和勇气,而国际司法斗争将逐渐成为其与中国周旋较量的主要形式。

菲律宾南海仲裁申请会被正式审议吗?

仲裁法庭刚刚成立,下一步将进行程序性审议,最核心的问题是,仲裁法庭是否拥有该案的管辖权。

根据《公约》第298条特别规定,缔约国可以向联合国秘书长提交声明的方式排除强制仲裁程序,它主要适用于领土归属、海洋划界、历史性所有权、军事利益等海洋争端。

中国早在2006年8月25日就向联合国秘书长提交了一份书面声明。声明特别指出,对于《公约》第298条第1款所列举的任何争端,即涉及领土主权、海洋划界、军事活动之类的争端,中国不接受《海洋法公约》第15部分第三节(第297条、298条、299条)规定的任何国际司法或仲裁管辖。

菲律宾当然了解中国依《公约》第298条享有的豁免权,因此其提出的仲裁请求内容显然“精心设计”,尽量规避南海问题背后的主权争议。表面上,这些仲裁请求都是在进行法理辩论,菲律宾并不要求仲裁法庭裁定其与中国之间的岛屿主权争端及海洋划界纠纷,而是要求法庭认定中国的主张和行为不符合《公约》。此举试图绕开中国的豁免权,通过“技术性”、“法理性”的诉讼请求,推动立案并启动仲裁程序。

菲律宾的仲裁请求显然有打擦边球和偷换概念的嫌疑,而《公约》在历史性权利、岛屿法律效力等问题的规定上本就刻意模糊,仲裁法庭稍微有倾向性的裁决或意见都有可能颠覆《公约》以“妥协模糊”求最大公约数的合法性基础。况且,南海争端涉及“六国七方”(中国、菲律宾、越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱六国以及中国台湾地区),各种主张及利益犬牙交错,法庭不太可能听取菲律宾一家之言,然后做出片面裁决。鉴此,法庭很有可能认为菲律宾仲裁请求过于敏感复杂,采取回避策略,认定其对该案没有管辖权,仲裁请求将被驳回。

不过,我们也需要看到其中存在的变数。国际法都是动态的,不断发展的,人类海洋实践活动在不断产生新的问题,国际海洋法也不得不与时俱进。法庭理论上可以根据新的海洋实践情况及形势,对一些模糊的条款做出再解释,这就留下了一定的想象空间。仲裁法庭的管辖权,以及法庭在法理解释问题上的张力,也并非像国内某些专家所言,是那样言之凿凿的,一切均存在一定的变数。因此,法庭也存在认定其对该案具有部分管辖权的可能。

一旦法庭判定其对该案有管辖权,则无论中国作何反应和态度,仲裁都将进行下去。因为,依照《公约》附件七组成的仲裁法庭,其强制程度超过国际法院、国际海洋法法庭及特别仲裁法庭。“如争端一方不出庭或对案件不进行辩护,他方可请求仲裁法庭继续进行程序并做出裁决。争端一方缺席或对案件不进行辩护,应不妨碍程序的进行。”迄今为止,中国拒绝应诉,但这并不影响仲裁程序的进行。预计,完成所有的仲裁程序,可能需要3到4年,将会是一个漫长的司法过程及外交斗争。

中国应对之策:变挑战为机遇

正如笔者在《中国海权策:外交、海洋经济及海上力量》一书中所言,南海的斗争是一场战略性、综合性的较量,法理斗争要充分考虑海洋战略、政策执行力、军事威慑等情况,在更高的高度上、更广的范围内、更宽的领域中加以应对。

一是要加强国际海洋法的研究及与相关国际机制的互动,自信而理性应对这场斗争。

国际法的基本原则、理念来源于西方国家交往过程中形成的习惯法,海洋法尤其如此,自近代以来,中国一直在学习追赶。今天,中国在包括国际海洋法在内的国际法研究领域,依然与国际一流水平相距甚远。就南海等特定问题而言,中国的研究也显得较为初级,大多停留在呼应、诠释官方立场,很少有能从法理、实证等方面为外交法理斗争提供有力依据的。要想真正赢得这场斗争的胜利,中国就必须提升这方面的研究水平,为法理斗争打下坚实的基础。

与此同时,中国应大力参与相关国际机制的塑造。联合国大陆架界限委员会、国际海洋法法庭等机制是依据《公约》代表几乎全人类行使权力的,中国公民也有不少在其中担任要职,其公正性和权威性得到国际社会广泛认可。中国应适当引导国内舆论,避免各类“阴谋论”的猜测。对于菲律宾的仲裁,应理性对待,不宜随意将对菲律宾的愤怒和情绪发泄到国际海洋法法庭及仲裁法庭上。无论在庭内,还是庭外,中国应抓住一切机会,认真做好仲裁法庭的工作,并向法庭及整个国际社会宣扬中国的立场及主张,变被动为主动。

二是要从总体海洋战略的高度统筹国际法斗争,全盘衡量利益得失。

南海的法理斗争是各类理念和利益矛盾冲突的结果,既对以《公约》为核心的海洋秩序的演进发展构成了巨大压力,也对中国的海洋法理念和海洋战略构成了挑战。《公约》的签署和生效是一个妥协的结果,在海洋划界原则、岛屿法律效力大小等诸多重大问题上都采取模糊或回避的策略,这些不太明确的条款反映了沿海国不同的法理观念和利益界定,南海问题更是集中反映了《公约》在海洋划界原则、岛屿法律效力、历史权利等重大实践问题上的法理缺失。南海问题的最终解决必然伴随着国际海洋法的发展演进,其解决的过程也必然会影响国际海洋法的演进方向。对于中国而言,需要依据国际海洋法的基本精神、实践经验、发展趋势等,通盘考虑包括黄海、东海等在内的整个主权范围内海洋空间的得失。之后,再据此形成相关政策主张。

三是应强化部门及机构间协调,在外交、经济及军事等方面给予法理斗争以有力策应。

国际法的条款具有一定的弹性,仲裁法庭也不是在国际政治真空中做出裁决的。该案的审理过程、最终结果,甚至是管辖权的认定都会受到国际形势、舆论状况等的干扰或影响。因此,这决不仅是单纯的法理斗争,而是一场集外交、政治、军事、国际法、舆论宣传等于一体的全面较量,是对中国综合海洋战略实力的考验。

外交上,鉴于南海问题国际化事实上已不可避免,我们应调整心态,不必刻意逃避,在国际场合积极发声,尽量瓦解菲律宾等国的“悲情牌”;军事上,还要继续强化力量建设及应用,提高威慑的效力,防止更多不利于中国的既成事实出现;经济上,应在稳固南海北部开发成果的同时,在南海中部、南部积极进行科学考察与测量,并适度开展油气等资源开发,通过技术、资金等优势,以自主开发促真正的“共同开发”。当然,最重要的是,各部门的政策及动作要协调一致,准确把握“时机”与“度”。 (作者系北京大学中国战略研究中心副研究员,《中国海权策》著者胡波)

 

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