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仲裁机构在事业单位分类改革中的困境及建议

2012-11-13 01:47:42 浏览次数:2222

——以北京仲裁委员会为例
王红松

摘要:北京仲裁委员会(北仲)发展的成功经验是坚持民间化方向,实行事业单位企业化管理。北仲在本次分类推进事业单位改革中遇到的最大困境是没有与其性质、职能相近的事业单位分类类型和适应其发展的相关政策。为了更好地发展我国仲裁事业,建议在事业单位分类推进改革中,增加一种事业单位类型,类似2007年事业单位改革方案中的公益三。

关键词:仲裁机构;事业单位;分类改革

一、我国仲裁机构发展的“北仲经验”

1994年《仲裁法》颁布之前,我国实行涉外仲裁和国内仲裁的双轨制。国内仲裁制学习仿照前苏联行政仲裁模式,无法适应我国市场经济发展的新形势,其弊端显而易见:1.仲裁机构数量过多,队伍庞大,且不断扩张,财政不堪重负。2.仲裁机构行政色彩浓厚,机构设在行政机关或隶属于行政机关,机构组成人员及仲裁员绝大多数是有关行政部门的领导及工作人员。仲裁权以行政管理权作后盾,权威性以行政权力为依托,无法避免长官意志和行政干预,缺乏独立和公正。3.仲裁程序不能体现当事人意愿和简便、灵活等仲裁的本质特征,无法得到国际上的承认并执行。

为解决上述弊端,1994年全国人大常委会制定《仲裁法》。《仲裁法》明确规定,仲裁机构“独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系”,“仲裁委员会的组成人员中,法律、经济贸易专家不得少于三分之二”,原行政性仲裁机构“自仲裁法实施起届满一年时终止”。当时,为了保证新旧仲裁体制的“平稳过渡”,《仲裁法》规定仲裁机构由符合条件的“市的人民政府组织有关部门和商会统一组建”。但是,由于缺乏配套的能够符合仲裁机构特点的编制、人事、财务管理制度,《国务院办公厅关于印发〈重新组建仲裁机构方案〉、〈仲裁委员会登记暂行办法〉、〈仲裁委员会仲裁收费办法〉的通知》(国办发[1995]44号)规定:“仲裁委员会设立初期,其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定,解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等。仲裁委员会应当逐步做到自收自支。”这一规定使大多数仲裁机构在重新组建中定位为事业单位法人,极少数被定为行政机关。由于认识不统一,在定位为事业单位法人的仲裁机构中,法人定性不同,管理模式大相径庭。如有些被定为行政性事业单位,实行参公管理;有些定为公益型事业单位,实行全额或差额拨款;还有些实行事业单位企业化管理,实行企业的财会和纳税制度。

北京仲裁委员会(简称“北仲”)于1995年9月28日依据《仲裁法》经北京市人民政府批准成立,其办事机构为北仲办公室。根据京编办事[1995]161号文件,北仲办公室“相当于副局级事业单位”,经费差额拨款,“两年后逐步过渡到自收自支”。实际上,从1999年,北仲办公室就实现了自收自支。从2002年开始,北仲办公室实行“事业单位企业化管理”,按照企业标准向国家纳税,财务制度改为企业财会制度,不再实行“收支两条线”管理。由于机制灵活,北仲的业务发展有了质的飞跃。成立以来受理的案件数、案件标的、仲裁质量、效率始终居于全国前列。自1995年成立以来,北仲累计向国家纳税1.08亿,是当年财政对北仲资助经费(430万)的24.5倍。北仲社会信誉日益提高,北仲在国际仲裁界的地位和声望日益加强。北仲成功的取得,有以下经验:

1.坚持民间化方向,完善法人治理结构,保障机构的独立性。民间化就是去行政化。即:仲裁机构在性质上由“行政管理型”转变为“社会公益型”服务组织;在组织上独立于政府系统之外,与行政机关彻底“脱钩”;在财政上自主管理、自收自支,脱离对财政的依赖,改变行政事业单位财务管理模式;在业务上完全独立,靠公正、高效仲裁获得社会公信力,靠优质服务赢得市场,而不是以行政权力为依托,以行政手段为主导获取案源。

2.实行事业单位企业化管理。尽管“事业单位企业化管理”的模式让北仲承担了不合理的税赋,但这也为北仲在保持公益性事业单位身份基础上,带来相对灵活的管理制度,北仲的人员录用管理及工资福利未受编制控制,财务未实行“收支两条线”管理,灵活的编制管理和用人机制,使北仲能够从人才市场上吸引到符合仲裁专业要求的优秀人才,有助于北仲可持续发展。

但是,各地仲裁机构发展极不平衡。与北仲同期成立或之后不长时间成立的大多数仲裁机构,依然靠财政拨款维持。有的仲裁机构尽管业务发展不错,但由于编制、经费控制,人才流失严重,后劲乏力。从全国看,相当多仲裁机构未达到《仲裁法》“独立于行政机关”和国办发[1995]44号文件“逐步做到自收自支”的要求。具体表现在:仲裁机构定性为行政机关和行政性事业单位的占很大比例;大多数仲裁机构成立多年,无法实现自收自支,一些已经自收自支单位,2006年以后,又重回行政性事业单位序列实行“参公管理”;仲裁机构人员中行政人员所占比重很大。这些问题,是本次事业单位分类改革不能回避的问题,需要研究并切实解决。

二、北仲在事业单位分类改革中面临的困境

北仲在本次分类推进事业单位改革中遇到的最大困境是没有与其性质、职能相近的事业单位分类类型和适应其发展的相关政策。如果按现行标准和相关政策,北仲的发展将会受到很大的限制和损害。

1.根据国办发[2011]37号、中发[2011]5号文件精神,事业单位只有公益一、公益二两类,北仲既不属于“不能或不宜由市场配置资源”的“公益一”,似乎也不属于“承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源”的“公益二”。因为,根据北京市“关于事业单位分类的实施意见”,“公益二”认定条件是“按照中央、市、区县和政府确定的公益目标和相关标准开展公益服务”。北仲的公益目标是《仲裁法》规定的,能否被视为“按照中央、市、区县和政府确定的公益目标和相关标准开展公益服务”还值得商榷。即使勉强列入“公益二”,与之对应的财务制度也存在以下问题:按照《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策》规定,“对事业单位利用国家资源、国有资产等提供特定公共服务取得政府非税收入,要严格按照‘收支两条线’规定的要求,上缴国库或财政专户。对事业单位向社会提供经营服务取得的收入,要全额纳入单位预算,统一核算、统一管理,主要用于公益事业发展”。这里的关键是由“谁”来“统一核算、统一管理”,又如何进行“统一核算、统一管理”。

按《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策》第18条规定,“对改革后仍保留在事业单位序列的事业单位,各级财政部门要切实履行财政管理职能,……进一步健全事业单位财务管理制度,强化预算约束,规范收支管理,加强财务监督检查”,“各事业单位及其主管部门要进一步加强单位内部管理……要加强对事业单位经济活动的财务控制和监督”。根据《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理意见》第5条规定:“保留在事业单位序列的事业单位,要严格按照《事业单位财务规则》(财政部8号令)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部36号令)规定加强国有资产管理……,要加强事业单位对外投资、出租出借和自用资产管理,探索建立资产共享共用机制,规范资产处置行为。”由此看来,仲裁机构的资产及财务收支状况,主要是由财政部门和仲裁机构的主管部门———地方政府法制部门和中国仲裁协会(国务院法制办几次筹建方案,都提到由协会对中国仲裁活动实行统一管理)对仲裁机构进行“统一管理”。管理的模式,依然是微观干预,严格管制。由于财政部和主管部门不可能全部掌握不同类型事业单位千变万化的信息,这种管理模式不仅会一刀切地将机构管死,而且会强化机构对行政部门的依附,损害机构的独立性,这是倒退而不是改革。同时,该制度赋予主管部门对事业单位内部进行管理,而对这种管理未做任何约束,容易造成一些主管部门的权力寻租和腐败现象。

另外,根据《深化事业单位工作人员收入分配改革的意见》第二条第(二)项规定,“各地综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平……公务员规范后津贴补贴水平等因素……确定当地事业单位本年度绩效工资水平控制线,各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线”。这种一刀切的做法也会导致优秀人才的流失,影响中国仲裁的国际竞争力。

2.如果将仲裁机构直接划为企业,将会出现下列问题:

(1)违反《仲裁法》设立仲裁机构的宗旨和目的。《仲裁法》立法设立仲裁机构目的是“保证公正、及时地仲裁经济纠纷,保护当事人的合法权益,保障社会主义市场经济健康发展”,而不是为了营利。因此,《仲裁法》规定“仲裁机构向司法部门备案”,而不是向工商部门登记。国际上,由于仲裁化解矛盾、维护社会稳定方面的重要作用,很多国家政府将仲裁机构作为非营利组织,从英美法系和大陆法系两大法系的模式来看,英美法系主要采取有限担保公司的形式,而大陆法系则多为注册的社团法人,或为商会下设的仲裁机构,并给予相应免税减税待遇。将仲裁机构归类为企业,既不符合国际惯例,也不符合《事业单位分类的意见》规定的“以社会功能为依据,合理划分现有事业单位类别……不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据”的原则。

实际上,2007年事业单位分类改革方案中,还有一个可由市场配置资源的“公益三”类型,这本是事业单位分类改革中的一个亮点,限制行政部门对事业单位进行微观管理的有益尝试,也是事业单位在要么实行“收支两条线”财务制度,要么比照企业依法纳税非此即彼政策中的一个过渡区间。其实确实存在着大量既从事公益服务职责,又“所提供的产品或服务可以由市场配置资源”,且完全有别于营利性企业的事业单位。这些组织也需要政府的扶持和政策引导。但本次事业单位分类推进改革中取消了这个类别,这多少让人感到这种分类依据的矛盾和指导原则的偏差。我们认为,事业单位分类推进改革的重点是改革,正确的原则应该以搞活事业单位,规范限制行政部门对事业单位微观干预的权力,大力发展公共服务事业。

(2)根据《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》,“转制单位与原主管部门脱钩的,由财政部门履行监管职责,其国有资产管理除国家另有规定外,由履行国有资产出资人职责的机构负责”,同时要“按有关规定及时办理国有资产产权登记和工商登记”。仲裁机构的独立性是保证仲裁公正的基础,将仲裁机构作为国有企业划归国资委管理,外企、民企及其他部门所属企业因担心机构的中立性、独立性而不敢再选择仲裁。这使仲裁机构失去了超脱和独立地位,影响仲裁的公信力。

(3)根据《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》第7条规定,转制单位要由“同级财政部门依法核定国家资本金”。问题是如何核定“国家资本金”,根据2007年6月7日财政部制定《国有资产管理暂行办法》,事业单位国有资产是指“事业单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称”。而国有资产范围包括“国家拨给事业单位的资产,事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产”,也就是说只要事业单位运用国有资产“组织收入”形成的资产就是国有资产。按此逻辑,北仲成立之初,财政曾资助430万。尽管北仲已累积纳税1亿多,是财政资助的24.5倍,但鉴于北仲目前积累了1.5亿固定资产,系由430万“组织收入”形成,因而很可能被界定为国有资产,这于法于情于理都说不通。这些资产是北仲全体仲裁员、工作人员通过公正、高效的仲裁服务创造的,应该是机构财产,机构解散了也应作为社会公共资产用于社会公共事业。

(4)将仲裁机构归类为企业,就得适用企业标准依法纳税,税赋过重,会影响仲裁机构的正常运行。北仲经过16年积累,拥有雄厚的经济基础,其绩效水平全国一流。即便如此,北仲尚感税赋沉重,对于那些刚刚实现自收自支,没有任何积累的仲裁机构来说,企业的税赋无疑会成为“压倒骆驼的最后一根稻草”。仲裁机构按企业标准纳税,不仅税赋重而且很不合理。首先,在按企业标准纳税条件下,仲裁员报酬除了按20%至40%的税率计征个人所得税外,还要征收营业税、城建税、教育费附加等。实际上,仲裁员报酬是仲裁员为当事人提供的争议解决服务的劳动所得。虽然作为仲裁收费的一部分,但这是仲裁机构作为“中介组织”为仲裁员代收代支的款项,不应纳入机构的总收入。国外存在临时仲裁和机构仲裁两种模式。仲裁员报酬不论是由当事人直接支付,还是由仲裁机构代为收取和支付,税务部门只征其个人所得税,不重复征其他税种。其次,仲裁员是仲裁的主人,仲裁好坏取决于仲裁员,目前我国仲裁员报酬普遍偏低,影响了仲裁员的积极性、主动性和创造精神。这种状况,应随事业发展逐步改变。但是,重复征税,导致仲裁员报酬比例越大,重复征收的数额越大,机构的负担越重。这种做法,使仲裁机构不愿或不能逐步提高仲裁员报酬,不利于提高仲裁员的责任心和专业素质。其三,仲裁员通过公正及时解决争议,已为社会和谐发展做出贡献,并且已缴纳个人调节税,履行了公民义务,再要求承担营业税、城建税、教育费附加等,就很不合理。其四,由于仲裁员报酬由当事人支付,重复征税的后果最终要转嫁到当事人头上,这损害了仲裁当事人的利益,对仲裁当事人来说很不公平。因为法院的经费全部由财政提供,当事人选择诉讼,可享受纳税人对其争议解决的财政补贴,选择仲裁,不仅没有补贴,还要缴纳税款,这实际上是鼓励当事人选择诉讼,让“各种矛盾、纠纷更加集中于法院”,违背了建立仲裁制度的初衷。

更为严重的是,仲裁机构分类为国有企业,不仅要纳税,还要按照《中华人民共和国企业国有资产法》规定“国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定,向出资人分配利润”。这就形成由机构工作人员、仲裁员创造的财富成为政府向其收取利润的资本金,不符合《仲裁法》精神和政府设立仲裁机构的目的。

(5)实际上在现行法律框架内仲裁机构享受“非营利组织”税收政策完全有法可依。根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》(下称《实施条例》)第八十四条对“非营利组织”的规定,仲裁机构可以界定为“非营利组织”。根据条例规定,“非营利组织”指同时符合下列条件的组织:(一)依法履行非营利组织登记手续;(二)从事公益性或者非营利性活动;(三)取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外,全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业;(四)财产及其孳息不用于分配;(五)按照登记核定或者章程规定,该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的,或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织,并向社会公告;(六)投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利;(七)工作人员工资福利开支控制在规定的比例内,不变相分配该组织的财产。从法理上,仲裁机构符合“非营利组织”的上述特征。第一,仲裁机构是依据《仲裁法》经地方政府批准并向司法行政机关登记的事业法人;第二,仲裁机构是公益型组织,不以营利为目的,通过解决纠纷促进社会和谐和经济发展。第三,仲裁机构的收益和结余除用于仲裁业务支出外,还用于仲裁、调解等争议解决的培训、研究、宣传推广等公益事业。第四,按照有关规定,仲裁机构的财产及孳息,只能用于仲裁事业而不得用于个人分配。第五,根据国务院办公厅印发的《仲裁委员会章程示范文本》第二十七条规定,“仲裁委员会终止,应当对财产进行清算。清算后,剩余财产归国家所有”。第六,仲裁机构重新组建时,政府对其予以一定程度的财政资助,但这是政府向纳税人履行其公共服务义务的行为,而不是为国有资产增值的投资行为。政府对仲裁机构的财产不享有“分红”的权利。第七,仲裁机构人员工资福利开支,一直按国家相关规定办理,接受仲裁委员会、政府有关部门的监督检查,不得“变相分配”机构的财产。综上所述,将仲裁机构定为“非营利组织”并给予相应的税收减免政策,没有任何法律和制度上的障碍,关键是有关部门对仲裁的认识和选择。

实际上,过去政府有关部门在制定仲裁机构的收费标准,要求仲裁机构提供解决争议的社会公共服务上,一直强调仲裁是非营利的社会公益型组织,要仲裁机构服务于社会公共利益而不能以追逐利润为目标。为什么确定征税政策时就全然不考虑仲裁机构的“非营利性”?仲裁机构是伴随《仲裁法》实施出现的新生事物,由于相关体制改革未能配套同步进行,以及人们对仲裁机构性质特点认识不清,因而,有关部门在制定涉及仲裁机构制度政策时,要么将其作为“行政性事业性单位”,实行“收支两条线”管理;要么将其当作企业,依法纳税。但是,现在形势已经发生了很大的变化,在这次分类改革中,我们必须本着实事求是的精神,参考国际惯例,从仲裁实际出发,认真解决仲裁机构的法人定位,落实配套制度和政策。

三、建议

事业单位改革必须以发展社会公共事业,增进社会福祉为根本目标。为了更好地发展我国仲裁事业,建议在事业单位分类推进改革中,增加一种事业单位类型,类似2007年事业单位改革中的公益三,让仲裁机构既能保持非营利社会公益组织身份,享受相关税收政策,又实行企业化管理的灵活机制,保持其独立与活力。这不仅对推动仲裁机构改革而且对推动所有既从事社会公益事业,又“所提供的产品或服务可以由市场配置资源”的事业单位都具有重要意义。

 

(作者:王红松 编辑:min)
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