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罗应龙:全国仲裁年会之我见

2006-11-18 09:44:00 浏览次数:20230

罗应龙:全国仲裁年会之我见


 


今年9月在兰州开了两天半的2006年全国仲裁年会结束已经两个多月了,虽然开会时的彩旗飘飘、横幅满街和“二次创业征程誓师”之景犹在眼前,但会议的主题是什么、究竟解决了什么问题,却不得而知;参加会议的很多领导和代表议论颇多、意见很大,本人对此亦有同感。因此,透过2006年(兰州)年会,就全国仲裁年会存在的一些实际问题,谈几点管窥之见。


问题一:关于会议的依据。从字面和词义上来看,所谓“年会”,就是一年一度的行业例会。而无论那个行业,召开年会都必须要有依据,因为召开会议的依据决定或者体现着会议的权威性、合法性和效力性。因此,像“全国仲裁年会”这样冠以“全国”名义的年会,其依据应该是来自三个方面:一是,协会章程的规定,这是各种行业年会最主要的召开依据,但目前还没有“中国仲裁协会”,也就没有协会章程;二是,由会议倡议者报请国家有关部门批准,但倡议者必须是适格的主体;三是,国家有关部门的直接决定;就目前的仲裁管理体制来看,只有国务院法制办(而不是法制办的内设机构)能够直接决定召开全国仲裁年会。然而,不知是因为保密还是什么原因,人们没有能够看到或者听到这三种年会依据中的任何一种依据。人们只是知道,2006年(兰州)全国仲裁年会是2005年(南京)全国仲裁年会确定召开的;同样,2006年(兰州)全国仲裁年会又确定了2007年全国仲裁年会在海南省海口市召开。问题是,在既没有协会章程规定、又没有国家有关部门批准或者直接决定的情况下,由上一次“年会”决定召开下一次“年会”的做法是否合适?这种“年会决定”能不能成为召开“年会”的依据?等等,确实值得进一步商榷。


问题二:关于会议的规格。所谓会议的规格,是指会议在行业议事中所拥有的地位、影响和所要发挥的作用;构成会议规格的要素固然很多,但按照人们普遍认可的惯例,从某种意义上说,主持和参加会议的领导的身份,直接决定或者体现着会议的规格;尤其是全国仲裁年会,目前在没有“中国仲裁协会”、也没有协会章程的情况下,其会议规格更是取决于主持和参加会议的领导的身份。因为“全国”性会议,必然要研究和解决本行业在全国带有普遍性的某些重大问题并作出相应决策;而解决重大问题和作出相应决策,并不是人人都可为之,而是必须要由在本行业具有决策权的领导主持和参与;否则,参加会议的人再多,对于重大问题也只能讨论、议论、研究和提出意见或者建议,而不能“解决”、更不能“决策”;因此,从人们的理念、惯例和目前的仲裁管理体制上讲,全国仲裁年会应该是有国务院法制办领导主持和参加的高层次会议。然而,2006年(兰州)全国仲裁年会,没有国务院法制办领导或国家其他有关部门领导参加;据说, 2005年(南京)全国仲裁年会,也没有国务院法制办领导或国家其他有关部门领导参加;至于以前的历次全国仲裁年会,有没有国务院法制办领导或国家其他有关部门领导参加,没有了解,不得而知。那么,对于这样的会议的规格,人们从某种角度和某种意义上提出质疑,必然在情理之中;而没有决策者主持和参加的2006年(兰州)全国仲裁年会,由于规格不到位而未能解决能够促进全国仲裁事业发展的任何比较重大的实际问题,也必然在预料之中。


需要说明的是,作为东道主,我们甘肃省和兰州市的党、政高层领导参加了2006年(兰州)全国仲裁年会的开幕和闭幕,这是省、市领导对仲裁事业的关心、支持和高度重视,也是对全国各地来兰参加会议人员的热情欢迎。但这并不能代表会议的规格,因为省、市领导并不能解决全国仲裁事业发展方面的重大问题,也不能就全国仲裁事业的发展作出决策。


问题三:关于会议的内容所谓“会议”,就是对某些大家都关心或者与大家都有关系的事项或者问题,由有关部门主持,召集相关人士聚到一起共同讨论、议论并得出结论的一种特别形式;这种形式所能包含的诸多要素,就是它的内容,这些内容又决定着会议的主题。因此,总的来说,与促进全国仲裁事业发展有关的各类相关议题,都是全国仲裁年会的内容;所以,只要不与“促进全国仲裁事业健康发展”这一中心内容向背,那么与会者什么意见都可以提、什么见解都可以谈。而且,除过一些报告会、传达会、发布会、通报会等等告知性会议之外,大多数会议都属于议事性会议;而议事性会议对某些事项或者问题的讨论和研究,都是一个从“合议”到“合意”的过程,或者说是从“民议”到“公意”的过程。因此,就同一事项或者问题而言,“公意”源于民议、服从民议,是民议的集中;一旦“公意”形成,则必然要引导民议、规范民议,是民议的准则。当然,作为“全国仲裁年会”,每次年会都应该有本次会议的重点内容,而不能平平而议、泛泛而论,更不能“为开会而开会”;否则,如果按照“发通知——开幕——举办地政府领导致辞——举办地仲裁委作报告——大会发言——总结上年度工作——安排下年度工作——仲裁官员讲话——闭幕——编发没有约束力和执行力的年会纪要”的程序和模式来召开全国仲裁年会,那么如此年会、不开也罢!因为发一个文件完全可以达到目的。但令人遗憾的是,在2006年(兰州)全国仲裁年会上,虽然有不少高质量的发言,针对某些重大问题提出了一些非常好的意见和建议,但却没有能够展开讨论,也没有形成“合意”或者“公意”,而且还有一些很有份量的书面意见和建议没有能够得以印发;结果,使得本来应该饱满的会议内容变得苍白无力,会议的质量和效果因之大受影响、大打折扣,与会者意见颇多也就在所难免。


问题四:关于会议的主题。会议的主题,源于会议内容又统领会议内容;因为会议主题所表达的,是本次会议所要讨论的主要议题和所要达到的预期目的。因此,会议主题是会议的灵魂,也是会议得以顺利召开、有序进行、圆满结束的核心纽带。就“全国仲裁年会”而言,“促进全国仲裁事业健康发展”应该是它的永恒的总主题;在这个总主题之下,每年的年会又应该具有本次年会的分主题,比如:仲裁法的全面贯彻实施、仲裁法的适时修改、仲裁制度的完善、仲裁管理机构的准确定位、仲裁员的培养和仲裁员合法利益的保护、仲裁的效率、我国仲裁与国际仲裁的接轨、临时仲裁制度的建立,等等;只有这样,根据会议的内容和形势发展的实际,明确具体地确定本次会议的主题,才能达到召开会议的目的。但是,2006年(兰州)全国仲裁年会没有明确的会议主题,给人的感觉是“为开会而开会”。召开没有主题的会议,其思路可能是深不可测,但的确令人费解。因为一个会议没有主题,就好象一个人没有思想、一项工作没有思路一样,议何事?做何事?有何目的?都是一锅粥,说不清楚。难怪,好多同仁是抱着希望来、带着失望回;究其因,都是会议无主题使然。


问题五:关于会议的质量。无论任何会议,都有其预期目的和预期效果;而达到预期目的和取得预期效果的重要途径,就是会议的质量,因为会议质量直接决定着会议效果。通常认为,会议质量主要包括四个方面:一是,会务组织质量;二是,召开程序质量;三是,讨论议题质量;四是,文件材料质量。在这四个质量中,会务组织质量对其他三个质量又起着基础性、保障性、统领性和纽带性作用;而会议的会务组织质量,主要依靠会议承办机构及其负责人的具体工作来保证。对于全国仲裁年会,由于受其联系范围、专业性、惯例和目前的仲裁管理体制所限,所以包括举办地的市政府办公厅在内的其他部门,只能支持、帮助协办而无法具体负责承办;具体负责承办年会的主要任务,只能由举办地的仲裁机构来承担;因此,会议的主要承办者的会务组织质量,就直接决定着本次年会的质量。不怕丢丑、实话实说,对于2006年(兰州)全国仲裁年会的会务组织质量,不敢说其差,但的确与人们的期望值相差甚远。兰州市委、市政府领导和甘肃省政府法制办领导,高度重视这次会议并多次明确指示:一定要仅最大努力高质量地办好会议,一定要接待好外地客人,一定要达到宣传兰州、扩大影响和促进兰州仲裁事业发展的目的,并且从财力、人力、物力等各个方面给予了全方位的支持;但是,由于具体负责承办本次年会的主要承办者经验不足和努力不够,使得会务组织工作出现了不少纰漏,从而直接影响了会议的质量,引起了参加会议的很多领导和专家的不满和批评。令人遗憾的是,无论是仲裁官员还是具体负责承办本次年会的主要承办者,不是认真总结经验教训,而是以记事描述的手法和“莺歌燕舞”的姿态,用一纸罗列了诸如“隆重召开、会议认为、圆满成功、顺利闭幕”等等一大堆颂词语言而没有任何实际效果内容的“年会纪要”,向全国仲裁界做了敷衍交代,从而也把全国仲裁人对本次年会的厚望和期待一并抛向了九霄云外。


问题六:关于会议的效果会议的效果,是指会议在其议事范围和涉及领域所能起到的作用和发生的效力。如前所述,开会只是解决问题的一种特别形式,其目的是通过这种形式,就某些需要沟通的事项和需要解决的问题达成共识,付诸实施;而会议就某些需要沟通的事项和需要解决的问题所达成的共识、形成的决定或者“纪要”,对与会各方都具有一定的约束力,需要与会各方共同遵守,这就是会议所能起到的作用和发生的效力,即所谓“会议的效果”。但是,对于2006年(兰州)全国仲裁年会,无论从其依据、规格来看,还是从其内容、主题来看,或者从其质量和形成的“年会纪要”来看,都没有这种效果;而且,年会闭幕已经两个多月,至今还没有看到各地落实年会精神的具体措施和重大行动;其原由当然不在各地,因为年会本身并没有给大家带来可落实的实际内容。


透过2006年(兰州)全国仲裁年会,我们不得不面对这样一个现实:我国的仲裁界目前有一个明显而奇特的现象,这就是会议多、“会议纪要”多而解决实际问题少——无论是“全国仲裁年会”还是“区域仲裁发展工作协调会议”或者“分片联络人会议”或者其他“仲裁”会议,每次会议之后都要编发一个记事性的会议纪要,但不解决实际问题;因为,如果会议规格不到位,或者在没有“中国仲裁协会”和协会章程的情况下,如果会议纪要不变成国务院法制办的红头文件,那么这个会议纪要也只是个记事的“帐本”、只能起个“记录在案”的作用,而不会具有普遍约束和确保执行的效力。这种“仲裁会议现象”的实质,是有些对不解决实际问题的会议有着特殊“悟性”的人,把会议巧妙地变成了务虚的阵地、扬名的平台、花钱的账房;针对这种“仲裁会议现象”,一些业内同仁戏言以一副可以挂之于会场大门的对联:“去年开会今年开会明年开会年年开会,你来发言我来发言他来发言人人发言,如何落实?”遗憾的是,对于这种没有会议效果的“仲裁会议现象”,仲裁官员们却一再听之、视之而任之。


问题七:关于会议的经费。任何行业,召开年会都要化钱,仲裁年会当然也不例外。从历次全国仲裁年会的实践和惯例来看,其经费一般来自三个方面:一是,年会举办地的市政府拨款,这是会议经费的主要来源;二是,向参加会议的人员收取会务费,这也是会议经费的主要来源;三是,具体负责承办年会的主要承办者、也就是年会举办地的仲裁机构向企事业单位“化缘”拉赞助,或者企事业单位“自愿主动”赞助,其中主要是担任仲裁委员会委员或者仲裁发展委员会委员的商贾巨子所在的企业赞助。此外,一些经济收入好的年会举办地的仲裁机构,也出一些会议经费,这是特殊情况下的会议经费“第四来源”。从会议经费的这些来源及其筹措和使用实践,我们看到了全国仲裁年会经费方面的三个问题:一是,具体负责承办年会的主要承办者向所在地的政府“申请”会议经费已经形成了“规律”和“惯例”——最初年会举办地的政府鉴于重视仲裁工作,为了办好仲裁年会,拨出开会专款,从财力、人力和物力上给予全方位的支持和帮助;之后,下次年会举办地具体负责承办年会的主要承办者便以上次年会举办地的政府为年会拨了多少会议经费、给了那些支持和帮助为“依据”,加上一些诸如“会议是某某领导批准或者决定召开的、某某领导要参加会议、会议的重要意义和对本地的影响、会议对本地经济发展的重要促进作用”等等“理由”,向本次年会举办地的政府“申请”会议经费;而年会举办地的政府领导不可能对这些情况去一一调查落实,再说有了上次年会举办地的政府拨给年会专款和给予支持帮助的先例,鉴于对仲裁工作必须要予以支持,所以几十万元经费就这样轻而易举地到了年会主要承办者手中。二是,收取会务费已经有了“经验”——与会者报到必先交钱,几十万元会务费又轻而易举地到了年会主要承办者手中;本人曾经问过业内朋友,在某地召开的某次年会开得如何、有何印象,朋友直言不讳:“开得不怎么样,但收取会务费仔细认真、程序严密、滴水不漏。”为此,人们不仅要问:是“为了开会而收费”还是“为了收费而开会?”三是,具有开会“悟性”而整天想着法儿争着开会的人(当然不包括为解决实际问题而挤出经费用于开会的仲裁机构和参加会议的人员)绝不心疼会议经费——得来全不费功夫,它何妨!因此,有同仁一针见血道出了这些“忙会人”的真实写照:“如期说其忙会,不如说其忙费!”


需要说明的是,全国仲裁年会的“会议经费”,至少包含着三个方面的涵义:一是,纳税人的汗水;二是,仲裁人(包括仲裁员和仲裁机构工作人员)的心血;三是,赞助人的善心(因为赞助人本可以将这些会议赞助费作为善款,用于资助贫困学子和残疾人、或者修建希望小学、或者赞助其他社会福利事业)。那么,我们不得不问:用包含了“纳税人的汗水、仲裁人的心血、赞助人的善心”这样的钱,去开没有实际效果的会,于心何忍?


问题八:关于会议的成本。现代社会,所有“管理”都必须牢固树立“成本”理念,管理者必须具有“成本”意识;否则,其“管理”必然是失败的,至少是不成功的。就拿行政管理来说:行政成本直接关系到政府的形象和政府的效能,也直接关系到社会公共利益;国务院《全面推进依法行政实施纲要》总共426提到行政成本,把努力降低行政成本作为政府的一项法定职责作了明确规定;可见,引起社会各界各方面关注的行政成本问题,已被本届中央政府予以了高度重视。行政管理尚且如此,况乎“仲裁”!因为作为一项国家法律制度保证下的民间事业,“仲裁”的成本直接关系到“仲裁”在社会上和人们心目中的形象、直接关系到仲裁的效能、直接关系到申请仲裁的民商事纠纷当事人的利益、直接关系到仲裁事业的能否健康发展,所以“仲裁”更需要讲求成本。但是,一些主要承办者在具体负责承办全国仲裁年会时,却恰恰忽视了这一重要问题;其结果是“红红火火开会、大大方方花钱、管它效果如何!”至于“成本”,那是什么?它算老几?不在话下,没有想过。比如,在某地召开的某次全国仲裁年会,虽然在一个普通的三星级宾馆,但平均每人每天的会议费竟高达1300多元!其成本之高,令人咋舌。


透过全国仲裁年会的成本,折射出这样一个需要人们认真思考的问题:谁来干“仲裁”、谁来办“全国仲裁年会”,才能降低成本?对于这个问题,应该说答案是非常清楚的——只有懂“仲裁”、爱“仲裁”并以“仲裁”为主业、为己任的人,才能干好仲裁、办好年会、降低成本;因为从本质上讲,只有这些人才能作到“我为仲裁所用”;而如前所述那些开会不计成本的人,无论其主观愿望如何,但实际客观结果和给予人们的印象是“仲裁为我所用”。现在的实际状况是,清楚的答案“难得落实”;浅究其因,是阻力太大,而这个“阻力”又主要来自两个方面:一是,来自一些行政官员的阻力,因为这些同时掌管行政机关和民间机构的行政官员虽然不以“仲裁”为主业,但绝不会轻易放弃已经到手的“行政权力”和“仲裁权利”中的任何一种“权”;二是,来自一些仲裁人自身的阻力,因为有些仲裁人对自己缺乏自信,总认为有个“行政婆婆”就会多几分“保险”、多几分“地位”、多几分“威严”,所以总想寄于行政机关、主要是政府法制办的“篱下”,还认为这样自己就会成为“公务员”;其结果,有些仲裁机构不但误了自己,而且给那些抓住“仲裁”不放手的行政官员提供了理由、为“政府法制办管仲裁机构”这种违反《仲裁法》规定的做法创造了机遇。某大城市同时掌管政府法制办仲裁机构的行政官员要购置一辆高级轿车,但国家对行政机关配备公务用车有着严格的标准限制,政府法制办不可能获准购置,所以就以仲裁委的名义、用仲裁收入经费购置了;而这家政府法制办和仲裁机构的行政官员以仲裁委的名义、用仲裁收入经费购置一辆价值几十万元的高级轿车的时候,其仲裁机构正式工作人员的月工资收入最高的800元、最低的只有500元!看了这件事例,那些希望行政机关管自己的仲裁人还想寄于政府法制办的“篱下”吗?这个答案应该说也是非常清楚的。


结论:上述问题从表面看,只是仲裁年会存在的问题;但透过这些问题看,它却直接关系到仲裁事业的发展。因此,必须下决心解决这些问题;而解决这些问题的关键,则在于各地“仲裁”都能够尽快理顺管理体制,从而都有一个既能够有效发挥“统领”作用、又能够具体承办相关事宜、而且相对独立的仲裁组织机构;在此基础上,尽快组建成立中国仲裁协会。此外,解决这些问题,有三个基本原则必须予以充分考虑:一是,仲裁的“民间性”这一本质特征,任何时候都不能改变;否则,“仲裁”就失去了存在的意义、也就没有了发展的前途和希望。二是,政府对仲裁的支持不能少,既就是仲裁完全实现了“民间化”,也仍然需要政府的支持;但是,决不能把政府对仲裁的“联系、支持、扶持、帮助、监督”关系理解为、甚至干脆演变为“领导、隶属”关系,更不能把政府当作“仲裁”的“保姆”。就目前情况来看,很多仲裁机构完全实现“民间化”的条件尚不成熟,完成过渡还需要一定的时间;因此,应该通过全国仲裁年会等会议的广泛讨论和研究,设计一些既不违反《仲裁法》规定、又能促进仲裁尽快向完全“民间化”过渡、也比较符合仲裁向“民间化”过渡时期实际的仲裁机构模式。比如,可以参照本级政府隶属的事业单位,将仲裁机构定为具有相同级别的事业单位,调剂核拨一定的事业编制,并从经费、办公用房、车辆等方面予以支持、扶持和帮助;但必须明确规定,法制办主任与实际主持仲裁委工作的仲裁委副主任兼秘书长必须分设,不能由同一个人担任;这样,既符合《仲裁法》对仲裁机构“独立性”的规定,也有利于激励真正的仲裁人一门心思干仲裁,还有利于促进仲裁向完全“民间化”过渡。实际上,已经有不少城市创设了更加接近“民间化”并有利于仲裁事业快速、长足发展的其他好的仲裁机构模式。三是,对仲裁向完全“民间化”过渡,必须给出既明确具体、又比较充足的倒计时过渡时间表;届时仍不能完成过渡的,就说明其没有继续存在的价值,那么该停办就停办。


相信,由相对独立的仲裁机构或者完全“民间化”的仲裁机构,在中国仲裁协会和当地政府的指导、协调和帮助下来具体负责承办全国仲裁年会,那么肯定会使年会大大降低会议成本而开出实际效果。我们衷心祝愿,2007年(海口)全国仲裁年会和其后的各次全国仲裁年会,都能够跳出往届年会旧模式的束缚而开创新的局面,为全国仲裁事业的健康发展带来新的动力,为全国仲裁人带来新的希望。


 


(作者:兰州市人民政府法制办公室副主任,兰州仲裁委员会副秘书长


 

(作者:罗应龙 )
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