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来源:财经 发布日期:2023-08-25 浏览量:3563

文|周继东  原北京市政府法制办党组书记、主任

编辑朱弢

2019年7月,北京仲裁委员会(下称“北仲”)作出一项决定,改变原来仲裁收费办法,将收费分为仲裁员报酬和机构服务收费两部分。

一石激起千层浪,此举在业界引起巨大反响。

这一改革酝酿已久,是北仲收费制度改革的重要一步,也是在国内众多仲裁机构中率先走出的一步,业界普遍认为这一改革具有“突破性”。北仲改革收费制度的目的和意义何在?本文将以北仲为例,谈谈对中国仲裁收费制度改革的看法和建议。


一、仲裁收费制度的由来和发展

1995年9月1日,《仲裁法》开始实施,标志着中国仲裁制度从原来的行政性仲裁开始转向真正意义的商事仲裁。1995年7月28日,为贯彻实施好《仲裁法》,规范仲裁委员会收费制度,国务院办公厅印发了《仲裁委员会仲裁收费办法》(下称《办法》)。

《办法》规定,仲裁收费包括案件受理费和案件处理费。案件受理费用于给付仲裁员报酬、维持仲裁委员会正常运转的必要开支。案件处理费主要用于仲裁员办案出差、开庭的食宿、交通费用,证人等仲裁参与人员出庭的必要支出,以及案件咨询、鉴定、勘验、翻译费用,还有必要的办公成本。《办法》还规定了案件受理费的收费标准,对案件处理费原则上按国家有关规定执行,没有规定的按照合理的实际支出收取。

在商事仲裁机构运行的前几年,《办法》确定的仲裁收费名目和标准发挥了积极作用。但随着实践的发展,原有收费办法的弊端日益显现:一是收费及使用透明度低,不能真实反映当事人交纳费用的实际用途及各类支出所占比重;二是收费科目名称相近,有重复收费之嫌;三是小额争议案件收费标准过低,有的不足以支付仲裁员报酬,仲裁机构不得不以较高标的案件收费予以补贴,不符合谁支出谁受益的公平原则。尤其是一些受理案件偏少的仲裁机构,生存压力突出。

据统计,1995年9月-2000年6月,全国共设立仲裁机构150家,共受理案件1.7万件;其中1999年受理6353件,平均每家仲裁机构受理42件。2000年,仲裁机构增加到160家,受理案件9577件,平均每家60件。2009年,仲裁机构进一步增加到202家,受理案件约7.48万,每家平均370件。

从上面的数据看出,年受理案件数增长近7倍,但仍然有69家仲裁机构受理案件数在50件至200件之间,占全国仲裁机构总数的34%,有36家仲裁机构受理案件不足50件,占仲裁机构总数的18%,两者相加占比52%。这些机构中有相当一部分仍然需要当地财政资金支持。

而到了2022年,全国有仲裁机构274家,受理案件总数47.5万件。其中受案数量前10名仲裁机构共受理19.1万件,其余264家共受理28.4万件。


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1995-2009年仲裁机构总数及受理案件情况


北仲成立之始,按照《办法》要求,确定了北仲案件受理费和处理费的收费标准。实施一段时间后,发现案件处理费的收取操作很困难,标准不好掌握,计算及收取很繁琐,工作量大,还易引发矛盾和纠纷。于是经委员会讨论决定,并经市物价部门批准,于1996年9月16日开始对案件处理费按争议金额一定比例计收,并在立案时与案件受理费一并收取。这后来也成为国内其他仲裁机构的普遍做法,并为当事人普遍接受。

为了弥补争议金额较低案件所收取费用不足以支付仲裁员报酬问题,北仲对案件处理费的最低标准作过几次调整,从1998年案件处理费最低收费标准100元,到2002年7月调整为5000元。

仲裁员报酬不仅是对仲裁员高智力劳动的认可,对其依法独立全面履行职责的回馈,也是仲裁机构生存和发展的基本条件。维持合理的仲裁员报酬水平,是北仲始终坚持的方针。由于仲裁员报酬受仲裁收费体制和机构收费水平制约,在机构起步阶段,仲裁员报酬偏低是现实情况。随着事业发展,北仲不断提高仲裁员报酬,并在全国仲裁机构中一直保持较高水平,大大提高了北仲对仲裁员的吸引力和凝聚力。

2003年9月,北仲制定《仲裁员报酬支付办法》(下称《北仲报酬办法》),明确报酬支付标准和原则,并向仲裁员公布。考虑到小标的案件收费低,但其劳动强度未必低的情况,北仲规定了仲裁员报酬最低标准为6000元,如果仲裁收费低于这一标准,北仲予以补贴。而后《北仲报酬办法》几经修改,仲裁员报酬最低标准由6000元调整为7000元。2019年,北仲再次修订仲裁收费办法及《北仲报酬办法》,仲裁员报酬最低标准提高到1.2万元。此时,仲裁员报酬约占北仲整体收费的60%。


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北仲1995-2005年受案量、标的额及涉外案件数量


而到了2018年,北仲当年受理案件4872件,标的额为751亿元;2022年受理8421件,标的额970亿元。

经过基于现实的一系列调整,在1998年时,北仲就基本实现自收自支,并于2002年由行政事业性收费转为经营性收费,截至2021年底,北仲累积上交税金9.13亿。

20多年来,北仲不仅保持了健康快速发展,而且有了一定积累,为持续发展奠定了坚实的物质基础。近十年来,尤其是北仲第七届委员会成立以来,更是把眼光放在进一步提高仲裁质量,增强服务能力,降低当事人解决纠纷成本,提高北仲公信力和竞争力,努力创建国际化商事仲裁机构。


二、北仲收费改革的思路和做法

《仲裁法》实施之初,北仲在《办法》规定的以争议金额一定比例收取的案件受理费幅度内,采上限为北仲案件受理费标准。这个标准比法院一审诉讼费用略高1个百分点,但比法院两审收费要低很多。

北仲确定收费标准的考虑有三个维度:一是有利于机构持续发展,并逐步实现自收自支。北仲成立时,北京市编办明确提出,北仲两年后逐步过渡到自收自支,第三年财政不再拨款,这既是压力也是动力;二是有利于吸引高素质人才,形成高质量的仲裁员队伍。仲裁的生命力在于案件质量,承载这一要求的首先是仲裁员队伍。北仲确定了对仲裁员选聘、任用采取高标准,对其劳动采取较高报酬的基本思路。同时为了降低运行成本,北仲一直坚持实行全员聘任制,形成精干、专业的工作机制;三是有利于发挥比较优势,提高竞争力。北京地区贸仲历史悠久,法院系统完善,新生的北仲要想站稳脚跟徐图发展,除了利用好一裁终局、不公开审理等仲裁制度本身的特点外,必须打造自身的比较优势。北仲明确以专业、高效、优质仲裁服务为目标。20多年来,北仲从组庭到结案一直保持在案均90天左右,结案率也始终保持较高水平,处于全国仲裁机构前列。

进入新世纪后,北仲认为,仲裁是一种高端法律服务,也是北京的优势。随着中国加入世界贸易组织,更深融入经济全球化大潮,北仲要以建设高端化、国际化仲裁机构作为发展目标。

2002年,经市物价局批准,北仲仲裁收费按照经营性服务收费管理;2003年,北仲调整了仲裁收费办法,降低了大额争议案件案件受理费和处理费收费标准,争议金额100万元以上部分,从0.5%降至0.3%。

北仲的尝试对全国仲裁体制机制改革产生积极影响。2010年4月1日,财政部、国家发改委下发《关于调整仲裁收费管理政策有关问题的通知》,明确“各地仲裁委员会收取的仲裁收费,由各省、自治区、直辖市财政、物价主管部门按照收费管理权限,自行决定是否转为经营服务性收费。”

北仲的另一举措,是调整仲裁收费支出结构。一方面提高仲裁员报酬在总支出中所占比重,使仲裁收费更多向仲裁员倾斜,提高了仲裁员报酬水平。同时,加强对仲裁员业务培训,严格仲裁员选聘标准和工作要求,强化履职监督,加快对不适仲裁员的淘汰。1999年、2001年、2003年,北仲三次修订仲裁员聘用标准,提高了对仲裁员业务素质、办案能力和执业道德方面的要求。北仲从第一届到第六届委员会换届,共有524名仲裁员未被继续聘任,占聘任仲裁员总数的42%。未被续聘的仲裁员,除因本职工作和个人身体、年龄等原因外,也因专业水平和办案能力不能与时俱进,或违反仲裁员和仲裁员聘用管理办法。

再有,北仲坚持不断提高效率和服务水平,逐步降低机构服务收费在总支出中的比重。在保证对人才的吸引力前提下,严格控制机构的行政人力成本,以精干的队伍和高效优质服务,降低当事人解决纠纷的代价。北仲成立之初,只有6名全职员工。当1999年案件达到326件时,全职员工才增长到14人。后随着案件量迅速增长,2020年增加到76人。

为调动员工积极性,北仲开始实行与绩效挂钩的工资奖金制度。2003年1月1日起,将员工工资划分为基本工资和效益工资,前者按事业单位工资标准执行,后者按职务、效率、工作量和质量分配。2016年确定的薪酬办法,明确了员工薪酬的构成包括岗位绩效工资、年终绩效奖、保险福利、特殊贡献奖,薪酬总额控制在年度总收入20%以内。

第七届委员会成立以来,在收费制度改革方面迈出了更大步伐。

2015年,北京市发改委明确规定:《北京市定价目录》所列政府定价项目以外的商品价格和服务收费,均实行市场调节价管理,与此不符的相关文件自2016年1月1日起全部废止,废止目录中即包括此前市物价部门关于仲裁收费的有关文件。自此,物价部门对北仲仲裁收费的审批管理成为历史,为其收费改革消除了最后一个制度性障碍。

2019年7月15日,北仲第七届委员会审议通过了修订的《北京仲裁委员会仲裁规则》及新收费标准。修改的主要内容包括:一是将仲裁收费科目改为仲裁员报酬和机构服务收费;收费完全分离后,进入不同的会计科目,分别记账。在年度预算上完全分开,编制、审查机构预算决算方案,只涉及机构服务收费部分; 二是进一步提高仲裁员最低报酬标准和机构服务最低收费标准,同时实行仲裁员报酬和机构服务收费最高封顶;三是经当事人双方同意,仲裁员报酬可以按小时计费,并规定了指导性费率。小时费率使仲裁员报酬与仲裁员劳动的对应性进一步提高,有利于提高案件审理的精细化水平和裁决书质量;四是允许当事人就有关联或同一种类的多份合同申请合并仲裁,减少当事人诉累和费用。

为进一步提高仲裁员的履职能力,加快仲裁员队伍职业化进程,从2020年开始,北仲推行仲裁程序主导权移交试点,即将原由秘书承担的一些程序性管理事务移交仲裁员处理——仲裁员负责组织推进仲裁程序,直接与当事人、代理人协商确定审理日程;拟定程序令、问题单,组织庭前会议,安排开庭时间、回复当事人程序诉求和问题等。这种做法,提高了仲裁员程序管理水平和办案能力,提高了仲裁审理透明度,改善了当事人体验,得到当事人、代理人的普遍肯定。

为了加强对机构成本和人力成本的有效控制,2021年4月,北仲第七届委员会审议通过《北京仲裁委员会关于执行机构人工成本管理办法(试行)》。其中规定了总成本率、人工成本率的控制区间,确定了“按照人工成本增长幅度低于机构创造价值增长幅度、人均人工成本增长幅度低于人均创造价值增长幅度、以丰补欠、留有结余的原则,核定人工成本预算”。这种做法,强化了成本控制理念,严格了预算支出管理,取得了积极成效。据测算,2022年,北仲机构总成本率为64%(机构总支出与除去仲裁员报酬的机构总收入之比),员工的人工总成本率为29%,均在既定的控制比例之内。


三、深化仲裁收费改革的几点看法

中国仲裁事业发展到今天,有了一个较好的基础。在国家深化仲裁体制改革的方针指引下,一些沿海开放城市的仲裁机构积极推进改革,但总体来看,中国仲裁机构与国际知名仲裁机构还有不小差距,其中仲裁收费制度改革亟待提上日程。

仲裁收费制度改革的根本目的,是要推进仲裁事业健康可持续发展,从而推出一批有竞争力的高端、国际化仲裁机构,服务改革开放,打造国际仲裁高地。

因此,改革措施选择和力度要兼顾三个目标:第一,有利于“两支队伍”建设,吸引和留住人才。一是仲裁员队伍,没有高质量的仲裁员队伍,就没有高质量的法律服务。二是秘书队伍,他们承担仲裁委员会日常事务,直接为仲裁员和当事人提供服务;第二,有利于为仲裁机构持续发展提供坚实的物质基础;第三,有利于不断提升仲裁机构和仲裁服务的竞争能力。仲裁机构是民间化的公共法律服务机构,面对市场化竞争,归根结底要靠高质量的专业服务赢得公信力。其竞争力不仅体现在公正、专业的仲裁裁决上,也体现在当事人解决纠纷的有形和无形成本上。改革仲裁收费制度,就是要使当事人明白知道,他们每一分钱花在了什么地方。

深入探讨仲裁收费制度改革,有两个问题无法回避:

一是仲裁机构的资产是什么性质。有一种流行的观点认为,仲裁机构的所有资产属于国有资产。我认为值得斟酌。诚然,仲裁机构最早的开办费用由财政拨付,有关部门也一度把仲裁收费作为行政事业性收费管理,有的地方实行“收支两条线”。但这并不能说明仲裁机构到今天积累的所有资产都是国有资产,更不能套用现行国有资产管理模式进行管理。国有资产是社会主义公有制的一种表现形式,但不是全部。

我认为,仲裁机构的资产具有公共性,可以称之为社会公共资产。理由在于:其一,仲裁机构资产不具有投资性和营利性。仲裁机构是非营利法人,各方投入资金一旦进入仲裁机构,同其他具有公益性质组织一样,与原出资人就没有了资产联系的纽带;其二,仲裁机构资产作为社会公共资产,衡量资金效益的标准主要是社会效益,即给社会提供某种普遍的公共服务的数量和质量,而不是以经济效益为标准,不能以是否增值或所谓流失作为评判标准;其三,从实践来看,仲裁机构现有资产主要来源于当事人支付的仲裁收费。经过一系列改革,国家有关部门已经明确,仲裁收费是市场调节的服务收费,其形成的资产应当认定为属于由仲裁机构管理和使用的社会公共资产。因此,将仲裁机构资产按照国有资产管理是不恰当的。

需要进一步说明的是,仲裁机构服务收费与仲裁员报酬不同,前者形成的资产仍具有公共资产属性,但仲裁员报酬是当事人支付给仲裁员的劳动所得,当然不属于公共资产甚至国有资产。这就是涉及到第二个问题,即仲裁员报酬属于什么性质。

在1995年国务院办公厅出台的《办法》规定,“仲裁受理费用于给付仲裁员报酬、维持仲裁委员会正常运转的必要开支”,这使人产生了一种误解,即仲裁员报酬来自仲裁委员会,这也是形成对仲裁收费制度认知偏差的源起。

无论从国外仲裁机构的普遍做法,还是从中国实践来看,仲裁员报酬本质上来源于当事人的给付。按照我的理解,《办法》对仲裁受理费的规定,只是说这项收费包含了仲裁员报酬和仲裁机构运行成本两部分,并没有否定仲裁员报酬来源于当事人这一根本属性。正是基于这样的认识,北仲才实施了收费制度改革,将仲裁员报酬独立出来,不再与仲裁机构收费混为一谈。

根据《仲裁法》,仲裁员与仲裁机构的关系是聘任而不是雇佣或隶属,案件由仲裁员组成仲裁庭独立审理并作出裁决,仲裁员付出劳动,并直接向当事人负责。由此我认为,仲裁员报酬是当事人对仲裁员劳动的一种对价,不属于仲裁机构的收入,这就是北仲收费制度改革的逻辑起点。

据此,笔者对仲裁收费制度改革提出一些建议,供业内讨论。

首先,明确仲裁收费性质是由市场调节的服务性收费。不再实行“收支两条线”的管理方式,逐步推动所有仲裁机构实现自收自支。不再规定统一的收费标准,转由各仲裁机构根据自身情况确定收费标准。

其次,改变仲裁收费办法,取消案件受理费和处理费名目,实行仲裁员报酬和仲裁机构服务分别计费。仲裁员报酬实行相应的管理办法,单独建立财务科目,单独管理,与仲裁机构服务收费完全分开。同时建立仲裁服务收费预算管理公开制度,提高仲裁机构收支透明度。

第三,合理确定仲裁员报酬水平,倡导按小时计费办法。仲裁是一种具有专业门槛的高智力劳动,仲裁员报酬不仅是当事人对仲裁员提供争议解决服务的认可,也体现了社会对仲裁员专业价值和劳动的尊重。仲裁机构应当根据仲裁员承担的职责和提供的服务,建立相匹配的报酬标准及调节制度。积极推进按小时收费,提高仲裁员劳动时间的有效性,降低当事人有形成本。

同时,将本应由仲裁员承担的工作交仲裁员负责,减少秘书辅助工作压力;推行仲裁庭主导案件审理进程改革,发挥仲裁庭在案件推进中的主导作用;坚持和完善仲裁庭独立裁决制度,屏蔽各种人为干预。

第四,明确仲裁机构服务收费的原则。按照非营利法人的定位,确定仲裁机构服务收费的水平和标准,有条件的仲裁机构逐步按照“以支定收、略有盈余、适当积累、可持续发展”的原则,确定机构服务收费标准和水平。同时,仲裁机构要充分利用信息技术提高工作效率和管理水平,提高当事人的办事体验,降低工作人员劳动强度,保持有一定人才吸引力的报酬标准。


本信息转载自财经APP

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