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来源: 破产法快讯 发布日期:2019-10-16 10:23:40 作者: 刘贵祥 浏览量:1028

2019年10月14日,国际破产协会中国研讨会北京一日会议在京隆重召开,本次会议的主题是“跨境破产与重组”。


来自国内外破产重组领域的精英们,分别围绕“中国地区最新形势”“董事的义务和责任”与 “处理债券违约——法律与实践的比较”三个主题展开讨论。


在开幕式环节,我国最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥大法官应邀发表主题演讲致辞。蒙刘贵祥专委慨允,授权本公众号推送发言全文,特此声明并致谢。


也欢迎各界朋友继续关注和参与国际破产协会和中国政法大学破产法与企业重组研究中心的系列活动。


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各位专家、学者、各位来宾:


大家上午好!


很高兴再次受邀参加国际破产协会中国年会。作为在破产法改革和发展方面具有重要影响的国际组织,国际破产协会始终注重同世界不同国家和地区交流合作,在推动包括中国在内的各国破产法立法改革和司法创新,促进破产执业队伍专业化建设等方面做出了积极努力。在此,我对本次研讨会的召开表示祝贺!对主办方国际破产协会、中国政法大学破产法与企业重组研究中心等表示衷心感谢!向长期以来支持人民法院破产审判工作、积极推动破产法治发展完善的社会各界致以诚挚的敬意!


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视发展社会主义市场经济。党的十九大进一步提出要加快完善我国社会主义市场经济体制,建立现代化经济体系,建立和完善包括破产制度在内的市场主体救治和退出机制。习近平总书记指出,完善市场主体退出制度,对推进供给侧结构性改革、完善优胜劣汰的市场机制、激发市场主体竞争活力、推动经济高质量发展具有重要意义。要遵循市场化、法治化原则,提高市场重组、出清的质量和效率。


破产法是市场经济法律体系中的一项基础性法律制度。破产法的制度设计及实施状况事关优胜劣汰竞争机制是否确立,事关市场主体退出机制能否顺利运行,事关市场在资源配置中起决定性作用是否有效贯彻,事关供给侧结构性改革能否顺利推进,意义重大。改革开放以来,中国破产立法经过三十多年的不断探索,逐步趋于完善,当前已经形成了与中国社会主义市场经济要求基本适应的破产法律制度体系。中国法院通过实施破产法,妥善审理了大量的破产案件,为企业改制、经济转型、社会发展作出了积极贡献,在生动丰富的破产审判实践中诠释彰显了破产制度对市场经济发展的促进作用和保障价值。


一是坚持法治化方向,不断完善破产审判制度机制。

自2007年以来,最高人民法院在立法机构的授权下相继制定了多个司法解释和司法政策性文件,及时总结审判实践经验,推动破产审判工作开展。继去年3月份出台《全国法院破产审判工作会议纪要》后,今年3月最高法院发布的《企业破产法》司法解释(三),通过明确破产受理后借款的清偿顺序、单个债权人的知情权、债权人会议表决机制、管理人处分债务人重大财产的权限和程序等问题,进一步保障债权人等利害关系人在破产程序中的合法权利。近期将要出台的《全国民商事审判工作会议纪要》中,进一步对受理后债务人的财产保全和诉讼处理、重整中债务人自行管理条件、重整中担保物权的恢复行使、重整程序与清算程序的衔接、无法清算案件的审理与责任承担等问题提出了完善措施。


二是坚持市场化方向,不断提升破产审判效率。

(1)继续推进破产审判专业化建设。截止2018年底,全国法院已经设立98家清算与破产审判庭。今年初,深圳、北京、上海三地先后设立破产法庭,开启了专业化迈向独立化的进程,具有标志性意义。今年2月28日,最高法院下发《关于强制清算与破产案件单独绩效考核的通知》,进一步为破产审判专业化提供保障。


(2)继续推进破产审判的信息化应用。全国企业破产重整案件信息网自2016年投入使用后,经过多次优化升级,不但完善了平台办理案件的类型,而且实现了对破产程序的全程追踪,并通过与执行查控系统对接,便利破产案件中对债务人财产的查询,降低企业破产成本。此外,通过网络召开债权人会议的方式也进一步得到推广,截止今年8月底,已召开272场网络债权人会议,涉及债权人22万余人,破产债权8000多亿,处置破产财产近3000亿元,有效促进资本、技术、生产要素的自由流动和重新配置。


(3)继续推进破产案件简易审理。在最高法院的指导下,多个地方法院结合各地实际先后制定破产案件简易审理的指引,对事实清楚、债权债务关系明确、债务人资产较少的破产案件,在坚持依法受理和不损害利害关系人合法权益的前提下,适当简化审理程序,缩短办案周期。


三是坚持统筹协调,不断完善配套保障机制。

为了协调解决破产程序中的各类问题,最高法院一直积极推动法院与政府破产案件协调、破产费用保障、管理人行业自律等破产审判配套机制,以期为破产法的实施创造良好有利的外部环境。其中,破产经费保障问题、破产重整的税收支持问题已经得到有关部门高度重视。此外,截至今年上半年,全国各省市区共成立了42家破产管理人协会,各地共出台关于政府法院联动协调处理破产案件的文件30个,有效推进了破产制度实施。


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当然,我们也要清醒地认识到,《企业破产法》实施过程中还面临不少困难,存在诸多问题,伴随着社会转型和法治完善,《企业破产法》自身也必然要与时俱进、改革完善,以便更好地规范、保障和促进新时代中国特色社会主义市场经济的发展。目前,《企业破产法》的立法完善已经正式提上议事日程。下面,我结合中国破产审判实践,就中国破产法的改革完善谈几点想法,供大家参考。


一、如何完善破产程序启动的激励和约束机制

“徒法不足以自行”,破产制度功能的发挥离不开破产制度的及时有效实施。对于重整而言,只有尽早启动挽救程序,才能提高重整程序的有效性,防止企业病入膏肓才开始重整;对破产清算而言,可以防止企业财产进一步减损流失直至无产可破时才开始启动破产清算程序,有利于债权人利益最大化。现行企业破产法对于破产程序的启动采取当事人申请主义,缺乏对于及时启动破产程序的激励约束机制,导致很多本该破产的企业长期游离在破产程序之外,企业资产不断损耗流失,最终形成了大量“无产可破”的“僵尸企业”。对此,应当坚持激励与约束并举的原则,一方面继续加大破产保护理念的宣传和落实,对经营失败的诚信市场主体予以积极救治和适当宽容,破除对企业破产污名化的观念,完善债务人自行管理的适用范围等制度设计,鼓励债务人自愿及时启动破产程序化解债务危机;另一方面合理确定相关主体在破产程序终结后的责任,并借鉴国外经验,规定公司股东、高管、实际控制人在特定情形下,负有及时启动破产程序的义务,以此约束有关人员及时启动破产程序。


此外,虽然是否申请企业破产,是债权人或债务人的私权自治范畴,但破产法不仅具有保障债务公平清偿,保护债权人、债务人合法权益的私法属性,而且还具有保障市场经济优胜劣汰规则充分发挥效用、维护市场有序运行的社会法属性。在“僵尸企业”逐年不断积累,“雪球”越滚越大,市场主体退出机制不完善的情况下,国家公权力适当介入和调整破产程序的启动,以之作为当事人申请主义的补充,具有一定的合理性、必要性和正当性。尤其是在执转破程序中,完全采取当事人申请主义,在当事人不同意的情况下,执行程序不能向破产程序转换。这就导致大量符合破产原因的执行不能案件长期滞留在执行程序中,无法及时转入破产程序实现市场出清,也成为制约破产审判工作推进的一个障碍。因此,可以考虑增设特定条件下人民法院依职权启动破产程序的规定,将其范围限于执行案件移送破产审查的情形,作为依申请启动的有益补充,有效解决破产程序启动问题。


二、如何进一步完善债权人权利体系

完善债权人的权利体系对于破产法的修改完善具有特殊重要的作用,也是破产法实施在微观层面的落脚点。从近年世界银行发布的《全球营商环境报告》中“办理破产”指标得分来看,中国《企业破产法》有关债权人参与破产程序的相关制度规定还不够完善,影响了破产制度维护债权人合法权益、服务供给侧结构性改革的效果。对此,在破产法修改中,需要从两个方面加以完善:一是在实体上构建以知情权、表决权和监督权为核心的债权人权利体系;二是在程序上理顺上下级法院之间的审判监督、当事人权益保障与破产程序推进不可逆性之间的关系。


首先,债权人的知情权保障具有重要意义和基础作用,构成债权人有效行使其他权利的前提和基础。目前《企业破产法》中有一些相应的规定,但是,审判实践中反映出来的突出问题是存在大量的信息不对称,尤其是单个债权人对于破产程序中的重要事项、财务资料、决策内容和过程等知情权保障不足。《破产法司法解释(三)》对单个债权人知情权进行了完善,并得到世界银行的认可,破产法的修改中,可以对此加以吸收借鉴。当然,对于知情权的限度、清算与重整程序中债权人知情权的区别、上市公司重整中债务人企业或管理人的信息披露义务等内容,还需要在法律修改过程中进一步研究。


其次,债权人的表决权与债权人会议的表决机制、《企业破产法》规定的债权人会议的职权范围密切相关。《企业破产法》第六十一条规定的内容构成了债权人表决权行使的基本范围,但是基于清算程序和重整程序的不同特点和侧重,债权人的表决权是否需要分别规定值得研究。另外,基于当前信息化的快速发展,对于非现场方式的债权人会议表决机制也需要予以明确。


最后,债权人的监督权需要加强。从被监督的主体上看,债权人的监督权可以区分为对债权人会议、债权人委员会的监督、对管理人的监督和对人民法院的监督等。监督权还体现为当债权人的权益受到侵害时,法律是否提供了充分、有效的救济途径。《企业破产法》第六十四条规定了债权人申请撤销债权人会议决议的内容,但申请撤销的权利需要与破产程序的推进衔接协调,债权人会议一旦撤销,相关当事人的权利如何救济值得研究。


三、进一步完善重整相关制度规定

重整制度综合利用各类法律规范协调解决破产所面临的社会问题,使其被公认为目前预防企业破产最为积极、有效的法律制度。自从我国企业破产法明确规定重整制度以来,包括上市公司在内的许多企业已经通过重整制度解决了债务危机,实现了企业的挽救。但仍需要进一步完善重整制度的规定,加强可操作性。


一是关于重整的适用范围。从国外立法及实践看,基于重整程序具有历时较长、程序比较复杂、社会成本较高的特点,因此通常适用于股份有限公司、金融机构以及规模较大、对国计民生有重要影响的大型有限公司。从实施效果看,重整程序也并非优化资源配置的唯一手段,破产清算在淘汰落后产能方面的作用同样值得重视,甚至不可替代。《企业破产法》虽然没有对重整程序的适用主体进行限制,但从避免滥用重整程序带来资源浪费以及防止利用重整程序逃废债务给债权人利益造成更大损害等角度考虑,应当强调,重整程序的适用应当建立在企业具有挽救价值和挽救可能性的基础上,其中,对于企业经营规模较小、虽有挽救必要但重整成本明显高于重整收益的困难企业,可以引导当事人通过和解方式挽救企业。


二是关于重整控制权。《企业破产法》第七十三条明确了管理人在企业破产重整期间的主要控制权主体地位。这一方面赋予管理人介入企业经营的职权,有利于保证客观公正地对债务人财产管理和处分,另一方面也有利于对企业在破产嫌疑期间所发生的交易行为进行彻底审查,追讨不当减少的债务人财产。但是,重整不仅仅是公平地分配破产财产、清偿债务,更重要的是由债务人、债权人及重组方等市场主体通过协商、博弈,依据损失共担、收益共享的原则拯救企业。从实践来看,由于重整事务的复杂性、涉及业务的多面性,目前以律师事务所、会计师事务所为主体的管理人,在办理大型企业重整案件时,常常面临履职能力与重整事务要求不相匹配的难题。对此,一方面需要通过调整管理人结构、增强管理人业务能力加以解决,另一方面也要通过完善债务人自行管理机制,丰富企业重整控制权的主体,建立更加符合市场化需求的重整控制权分配机制,从而促进重整成功。


三是关于预重整。英美等国家经过实践探索,发展出了一套将法庭外重组与法庭内重整优势相结合、有利于节约重整成本、提高重整效率的新型企业拯救模式,我国业界称之为“预重整”。由于预重整兼顾了当事人的意思自治和司法程序的强制性,有利于节约庭内重整时间,提高重整效率,因此已经得到了中国司法实践的高度重视,实务中出现了一批通过预重整拯救企业的案例。但由于缺乏制度支持,理论和实践中需要进一步探索和讨论临时管理人在预重整中的职责和权利边界,临时管理人、债务人和债权人在预重整中的行为如何在重整程序中延伸,如何保证债务人信息披露的充分性,如何解决庭外重组中的财产冻结等问题,同时还要注意因为进行预重整反而降低重整程序的效率,人为抬高重整申请门槛的问题。


除了以上几个方面之外,破产简易程序、个人破产、关联企业破产、跨境破产等制度规则的建立和完善,都是当前中国破产法改革的重要内容,需要理论和实务部门进一步加强研究,全面分析论证,必要时就有关制度甚至可以开展一定的试点,以便为立法提供坚实的理论基础和实践经验。


当前,在新发展理念的指引下,中国社会主义市场经济由高速增长转向高质量发展阶段,供给侧结构性改革的推进,僵尸企业的清理,对破产法治建设提出了新的要求,破产法的改革完善又站在了一个新的历史起点。衷心希望与会嘉宾能够充分利用这次研讨会的机会,积极为中国破产法的改革和发展建言献策,共同促进中国破产法律制度的优化。最后,预祝本次研讨会取得圆满成功!


谢谢大家!

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摄影:柳元浩

责任编辑:周丽婕



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