制约仲裁行业高质量发展的体制问题

就仲裁法律服务供给而言，我国已然成为“仲裁大国”。在现行《仲裁法》框架下，国内仲裁机构已从1995年最初的7家试点机构发展到如今280多家，居世界首位。然而，不同地方仲裁机构提供仲裁法律服务的水平与能力良莠不齐，存在少数机构办理多数案件的不均衡现象，即占总数不到20%的仲裁机构办理了全年案件标的总额80%以上的仲裁案件。涉外仲裁中的“倒挂”现象更为严重。根据最新公开数据，在2023年，位居北京、上海、广州、深圳和海南的国际商事仲裁中心建设试点地区的8家仲裁机构共办理案件7.9万件，标的额6000亿元，办结的涉外案件量占到全国涉外案件总量的72%，标的额占全国涉外标的总额的69%。

造成这种现象的原因多样，其中一个不容忽视的制度性因素在于：1994年《仲裁法》规定了仲裁机构的“设立登记”，却无“终止注销”的规定。依据《仲裁法》第十条，仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。仲裁委员会由市的人民政府组织有关部门和商会统一组建。然而，对于如何终止注销仲裁机构，却存在立法空白。1995年7月28日，国务院颁布的《仲裁委员会登记暂行办法》第六条对此作了十分有限的规定，即当“仲裁委员会决议终止的，应当向登记机关办理注销登记”。然而，仲裁委员会自行决议终止的情形实属罕见。制度设计的缺陷在某种程度上导致国内仲裁机构只能“进入”而不能“退出”的尴尬局面。

与《民法典》缺乏有效衔接

立法空白也导致《仲裁法》与《民法典》中的法人基本制度无法有效衔接。当前《仲裁法》修订中的一个基本共识是，将仲裁机构确立为公益性的“非营利法人”。早在2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》中明确仲裁机构为“解决合同纠纷和其他财产权益纠纷提供公益性服务的非营利法人”。《民法典》第八十七条至第九十五条对非营利法人作出专门规定，但未就包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等不同类别的非营利法人的设立登记及终止注销的程序与方式作详细规定，尤其是非营利法人终止注销情形，而是将这一纷繁复杂的具体事项交由专门立法解决。不过，《民法典》对法人“终止登记”情形作出了一般性规定，但未规定如何适用于仲裁机构的特殊情形。以第（二）项“法人被宣告破产”为例。由于当前我国仲裁机构性质参差不齐，有的是参公事业单位，有的属于公益一类或公益二类的事业单位，有的则改制脱离脱编成为一种新型的非营利法人。不同仲裁机构的财务制度之间也存在较大差异：一些仲裁机构已经实现自收自支；一些仲裁机构仍按照行政事业性收费，实行收支两条线。假如说对实现自收自支的仲裁机构可以通过破产规定来终止长期运营不佳的局面，那么对实行收支两条线的仲裁机构却难以适用，造成规则普遍适用的障碍。为了与《民法典》实现有效衔接，依据《民法典》第六十八条第（三）项的规定，通过《仲裁法》明确界定仲裁机构终止登记的法定情形实属必要。

“退出”的国际实践

仲裁法在历史渊源和立法模式上通常被视为是“程序法”而非“组织法”，这是因为仲裁作为一种传统的非诉争议解决机制，最初主要采取无固定机构的“临时仲裁”形式。“机构仲裁”作为现代仲裁的一种形式，是20世纪随着国际仲裁的蓬勃发展而逐渐兴起，因此自17世纪以来形成的仲裁立法传统中没有仲裁机构的专门规定，但这并不代表仲裁机构就处于法律调整之外或成为法律的空白地带。通过区域国别法律的比较分析，可以发现不同国家与地区的立法者们会通过不同方式将仲裁机构纳入法律框架，有的将其视为“社团”，有的将其定义为非营利的“公司”，还有的则作为“专门机构”进行规范。

譬如，根据《德国民法典》的规定，仲裁机构可以通过在地方初审法院登记成为“注册社团”（第21条），但条件是成员必须达到7人以上，机构终止可以通过“自愿解散”或“法定解散”两种方式；在终止注销方面，除了自愿除名（解散）以外，英国《公司法》第31章第1000条对“没有经营业务或运作”的公司规定了“强制除名”的制度，即注册官有权对未开展业务或运营的公司进行除名；阿联酋迪拜对本法域内仲裁机构的设立、合并以及机构终止等情形作特别立法规范。

修法推动行业全面深化改革

为弥补立法漏洞，推动仲裁事业的高质量发展，本轮《仲裁法》修订应建立与完善仲裁法律服务行业的有效“进入”与“退出”机制。法人是法律拟制之人，与自然人一样，既然存在“成立”时的民事权利义务规定，则也应有其“终止”的法律规定，恰如《民法典》所规定的那样。现行《仲裁法》已经包含仲裁机构设立登记、组织架构和运行机制等规定，这不仅满足了国内机构仲裁的实际需求，且与机构仲裁的国际发展趋势相契合。因此，笔者建议，除吸纳国务院《仲裁委员会登记暂行办法》中规定的自愿终止情形外，应当增加强制终止的法定事由。譬如，仲裁机构在一定期限内没有提供仲裁服务、仲裁机构在较长时期内无法自负盈亏、仲裁机构之间进行合并重组、仲裁机构存在严重违反国家法律强制性规定等情形。

当下存在一种似是而非的观点认为，国内仲裁机构由政府和商会组建设立，旨在提供公益性法律服务，让一些机构“退出”可能导致政府职能的“缺失”。实则不然，政府是仲裁机构的“组建者”，而非服务的“提供者”。现行《仲裁法》第八条亦明确规定，仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。政府的真正职责在于倡导、推动和规范仲裁行业的发展，建立健全仲裁机构的有序进入与退出机制是优化行业布局、合理配置资源、提升行业竞争力的必要之举。多数仲裁机构办理少数案件的不均衡现象的长期存在，不仅不利于仲裁公信力的建设，甚至可能会波及政府公信力。尽管仲裁法应在多大程度上增加组织法意义上的仲裁机构规定仍需商榷，但事关仲裁机构“生死”的“人生大事”无疑应由《仲裁法》来决定。