来源: 南方日报(广州)　
全省农村“三资”清理监管暨廉政风险防控工作会议今天在江门召开。记者从市纪委获悉，江门作为农业经济比重较大的城市，一直注重探索“三资”监管办法，致力打造农村集体“三资”监管“九个有”模式（有牌子、有班子、有印章、有办公地点、有队伍、有制度、有平台、有对接、有统一监管模式）。为了更好解决“三资”问题，组织司法机关介入，推出全省首个农村土地承包经营纠纷调解仲裁规则，引导当事人通过法律途径解决土地承包纠纷。

问题土地承包纠纷成为当前农村矛盾焦点

近年来，随着农村改革的深化和产业结构的调整，农村集体收入形式呈现多元化，资产、资源不断增值，使得农村经济关系变得越来越复杂。在利益驱动下，由各种原因引发的合同纠纷成为当前农村社会矛盾的焦点。

“近年来国家农业政策变化较大，一些纠纷的产生恰是因为没有预料到这一点。”市纪委常委张华分析，过去，由于历史的局限性，农民对土地资源不够重视，把大量的土地、荒地闲置起来，有的甚至不收钱送给人耕种。但随着国家对农业政策的调整，耕地不仅不用交税，农业生产经营还有补贴，农民对农业生产有了新认识，逐渐感到土地资源的重要性。过去找人代包或顶名、冒名承包以及承包后转包的人一改初衷，以其合法承包人的身份，要求实际承包人让出土地，由此引发的纠纷案件逐年增多。如某镇一个代耕农土地合同纠纷，原合同约定由5名阳江籍农民承耕200多亩耕地，承耕人负责缴交税费。随着国家政策的调整，双方利益矛盾日益加剧，引发一系列冲突。

法制意识的欠缺也导致农村合同纠纷的产生。“以前农村合同的问题非常普遍。”市纪委副书记甄仁旺表示，过去村干部、村民文化程度有限，也不懂法律，“村民自治”变成“村干部自治”，出现很多合同违法的情况。一些合同不规范、责权不清晰，合同超出时限、双方利益不均等问题较普遍，一些“问题合同”甚至没有明确发包时间，只是简单表述为“乙方一次支付给甲方承包款后，甲方将土地交付给乙方长期使用”，由此埋下纠纷的种子。

此外，农村承包合同特别是土地承包合同履行期限较长，承包人为了生产经营的需要，一般要进行先期投入。随着城镇化不断推进，拆迁补偿让土地越来越值钱，也给发包方、承包方带来征地补偿费分配的问题。

办法司法介入纠正废止显失公平合同

为适应新形势下农村社会经济的发展，江门多年来都一直积极探索农村集体“三资”规范管理经验，市纪委要求各地针对“三资”合同纠纷情况开展调查摸底，并探索解决方案。

恩平是一个农业市，山岭、丘陵多，农村集体经济组织土地、山林承包合同牵涉面广、情况复杂。恩平通过清产核资，对各村、组签订的合同全面清理，通过司法介入对显失公平的合同予以纠正或废止，解决村、组两级一批山界林权纠纷、合同纠纷及产权不清、财务混乱等问题，有效减少基层的矛盾隐患和群众上访，维护社会稳定。例如，在清理中发现平塘村平三经济社一份土地承包合同存在面积缩减、发包价偏低的问题，通过撤销原合同重新核准签订，每年增加集体收入1.8万元。

针对问题复杂的合同纠纷，恩平找准“症结”“对症下药”，由司法部门介入开展调解，横陂仔村一个农田承包纠纷案就因此得到圆满解决。2005年，横陂仔村将228亩农田发包给一番禺老板种植香蕉、玉米等农作物。2007年，部分村民对承包合同条款不满，认为承包款分配不公，对农作物进行毁坏，迫使该老板放弃经营，土地一直处于丢荒状态。由于该村集体经济结构单一，收益本来就比较差，成片农田无任何收益让村干部和村民心疼。恩平市司法局派出律师和法律工作者参与调处，一方面，协助该村引进两个体老板重新承包丢荒的农田，另一方面对承包款分配问题开展说服教育工作。原来，不少村民虽然户籍仍在村中，但长期不在村中居住，第二次“分田到户”期间，部分村民也没有参与集体土地承包。2005年该村将农田发包后，该部分村民要求参与承包款分配，遭到其他村民反对，双方积怨由此产生。横陂司法所通过反复讲解相关法律法规，最终让村民同意通过民主方式确定村集体经济收益的分配方案和重新将农田发包。今年5月13日，两名个体老板签订承包合同，将丢荒农田以每亩每年260元的价格重新包下。

创新制定土地承包经营纠纷仲裁规则

面对农村土地承包纠纷，江门除了尝试借助司法力量化解之外，还探索建立制度解决纠纷的办法，台山和新会近期都发文开展农村土地承包纠纷仲裁工作。台山制定《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》（以下简称《规则》）、《农村土地承包经营纠纷仲裁委员会章程》（以下简称“章程”），成立调解仲裁委员会，由农业、林业、公检法等部门开展调解、仲裁工作，加大对显失公平的合同和纠纷调处力度，对具有群体性、影响大、涉及面广的承包经营纠纷，司法部门提前介入，协助解决农村资源承包、土地流转中遗留的历史问题，形成“镇调解、市仲裁、司法保障”的模式。

据悉，《规则》是根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规制订，共有62条组成。根据《规则》，事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的农村土地承包经营纠纷，经双方当事人同意，可以由一名仲裁员仲裁，其余纠纷仲裁庭一般由三名仲裁员组成。首席仲裁员由双方当事人从仲裁员名册中共同选定，其他二名仲裁员由双方当事人各自选定；当事人不能选定的，由仲裁委员会主任指定。在开庭时，仲裁庭应当保障双方当事人平等行使辩论权，并对争议焦点组织辩论。

记者发现，《规则》主导思想还是以调解为主，明确提出“仲裁庭应当向当事人提供必要的法律政策解释，帮助当事人自行和解”。对于仲裁结果，也没有明确说明如何执行。对此，台山市农业局局长林卓明解释，仲裁委员会作为公平、公正、公开的第三方，对“孰对孰错”给争执不下的当事人提供判定，以推动调解的进行，强制执行反而会加深双方的矛盾。仲裁结果出来之后，双方如果接受裁决，可以根据结果再进行协商调解。如果不接受，要到法院提起诉讼。

评价仲裁途径减少时间金钱耗费

“台山有着全省最大的海滩、咸围、山林、耕地面积，涉及的纠纷很复杂。”林卓明告诉记者，以往发生土地承包纠纷，都是市信访办、维稳办召集有关部门集中解决。现在建立仲裁机制，能及时化解、分流一部分农村集体经济矛盾，是规范“三资”管理必不可少的环节。“我们制定这项规则的时候也想借鉴外地的成功经验，却发现省内还没有一个地方规范开展仲裁。”林卓明介绍，该市已组织各领域专家构建仲裁员队伍，仲裁中心也已经装修好，很快便可揭牌运作，届时将免费提供土地承包经营纠纷仲裁。

新会区睦洲镇纪委书记熊贤荦认为，仲裁庭的仲裁员比较了解农村情况，即使仲裁结果出来后仍要进入司法程序，仲裁结果应该对法院仍具有一定的参考作用。

“我们乡下说‘三穷’，第一‘穷’就是‘怕打官司逞英雄’。走诉讼道路解决纠纷，时间长、费用大，影响经济效益。”甄仁旺认为，解决老百姓问题最好的办法还是协商调解，最后没有办法才去法院。“我们是真心实意为老百姓办事，想通过司法介入给纠纷双方提供多一个解决问题的途径。”他表示，也希望通过司法介入，让老百姓更懂法，让法治精神深入农村。

南方日报记者 陶然

通讯员 叶民众